中國人是否滿足於獨裁統治的仁慈照顧，將是自由民主作為普世價值的最大考驗

文：法蘭西斯．福山（Francis Fukuyama）

未來的模式

二十一世紀初期有很多政府認為，自己的制度是自由民主政體的另類選擇，這些國家包括伊朗、波斯灣的君主國、俄羅斯以及中國。但是伊朗的內部極為分歧，人數眾多的中產階級也質疑這個政權的正當性。波斯灣君主國一直都是例外，能採取現在的統治形式只是因為擁有大量的石油資源。

至於普丁（Putin）主政的俄羅斯，就像是靠利息過活的國家，能成為區域強權的原因是有天然氣與石油儲量，但除了在說俄語的地區，沒有任何人在乎這種政治制度。

在非民主的選項中，中國是自由民主制度作為普世演化模型的最大的挑戰。本書上下卷提到中國很多次，中國的中央集權政府有兩千年傳統，也是少數從未發展出法治傳統的國家級社群。在中國豐富而複雜的傳統中，是以儒家思想取代約束統治者的正式程序與規則。這個傳統流傳到其他東亞國家，也是二次大戰之後日本、南韓和台灣能夠成功站起來的重要原因。

威權政府有時候比民主政府更能果決地打破過去的傳統。後毛澤東時代，中國的一大優勢就是受到高度自主的共產黨統治，在鄧小平的領導之下，即使面對根深蒂固的共產黨保守派，以及擁有既得利益的國有企業與軍隊的強力反對，還是扭轉毛澤東的災難性政策，並為市場經濟打下基礎。

共產黨的手法非常靈活，先是嘗試鄉鎮企業的創新制度，鼓勵創新與地方分權，但在鄉鎮企業變得太有錢、太有權勢時，就重新集中稅收。人民解放軍在一九九○年代有很多營利事業，並偷取很多智慧財產權，現在受到更大的控制，很多資產也繳回國庫。

從鄧小平開始改革以來只有短短三十五年，今天的中國面臨的主要問題是，中國政權本身是否面臨政治衰敗的困擾，並失去打造之前成就的自主性。中國在未來十年的政策議程，和過去一整個世代的內容將會非常不一樣，它現在要從中等收入國家努力成為高收入國家。過去出口導向的模式已經完成階段性任務，現在必須大幅仰賴內部需求。中國沒有辦法再用一般的經濟成長，以及大量動員民眾進入工業經濟的老套。

為了高成長，中國產生極嚴重的環境問題，包括：汙濁的空氣、到處都有「癌症村」、出漏洞的食安制度，以及其他令人卻步的問題。中國的教育制度是否能提供必須的技能，以維持真正的創新並改善生產力，還不是非常明顯。由於中國經濟的複雜性，管理它的資訊需求也大幅增加。就像王朝時代的中國，靠由上而下的命令與指揮制度，以隨時知道社會上發生的事，是很有問題的。

更重要的是，中國經歷龐大的人口動員，比發生在十九世紀與二十世紀初期的歐洲規模更大、速度更快。中國受教育的人口快速增加，有錢人也越來越多，他們的需求與渴望和過去組成中國社會的農民大不相同。

面對這些挑戰，主要的問題就在於中國政權是否有自主性，可以轉向更自由的制度，能鼓勵更多的經濟競爭，並允許整個社會有更自由的資訊管道。中國的快速成長形成很多既得利益團體，雖然沒有立法部門與遊說團體，但這些利益團體強大到可以影響共產黨的決策。國營企業比過去更大、更有錢，共產黨的領導階層也掉入腐化的模式，一旦改革他們就面臨危險。共產黨仍死抱著馬列主義意識形態，即使大部分的中國人在很多年以前就不再相信了。

中國的中產階級在未來幾年會如何行動，對自由民主作為普遍價值是最重要的考驗。如果中產階級繼續成長到絕對與相對大規模，但仍然滿足於活在單一政黨獨裁統治的仁慈照顧下，我們也許可以說，中國人支持威權政府是因為中國和世界其他國家有文化差異。但如果中產階級開始提出政治參與的要求，卻無法被既有的政治制度包容，那麼就會和其他國家的中產階級有類似的行為模式。

考驗中國制度正當性的時機，不在於經濟成長且工作充足的時候，而在於經濟成長趨緩時，制度就會遇到危機。這是勢必會發生的事。

也許更大的發展挑戰不在於打造一個不同且更吸引人的政治組織形式，而在於很多國家都渴望成為富有、自由的民主政體，但卻永遠無法實現。有些觀察家就認為，由於政治與經濟發展層面互相緊密交織，窮困國家可能會被貧窮「套牢」而無法脫身。因為經濟發展需要某些最低程度的政治建制才會出現；但另一方面，在極端貧窮與政治分裂的環境下卻很難形成建制。

如何掙脫這種貧窮的桎梏？在這兩卷書中，我們已經看見意外與偶然的作用，包括：幸運出現某些領導人物、引進制度後產生規劃外的後果，或為了其他目的採取的行動卻帶來非預期的結果，例如戰爭導致某些國家以非預期的方式發展。所以，歷史上能跳脫這種發展困境的社會，是不是就是單純比別人幸運？而其他較不受命運庇佑的國家可能永遠不會發展成功？如果抱持這樣的看法就太悲觀了。

的確，在歷史上運氣與意外事件在啟動政治與經濟變遷上有其作用力，但運氣與意外事件對首先嘗試建立新制度者比較重要，對之後的仿效者就沒有那麼重要了。今天，人們已經累積龐大的制度發展經驗，也有更多可以分享資訊、知識與資源的國際社群。

而且，有關發展也有各式各樣的途徑與進入點。某一個面向的進展雖然沒有達成實質的成果，但一段時間過後可能因另一個發展層面做出成績，然後交織的因果關係鏈就會開始作用。這是本書提到的了解發展問題的一般性架構，其中包括發展的經濟、政治、社會與意識形態等面向。

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現代民主國家也面臨政治衰敗，是否意味著，即使在政府、法治與問責都取得平衡的民主政體，仍命中注定一定會出現問題？很明顯的，這並不是我要提出的結論。不管是威權或民主，所有的社會在一段時間過後都會衰敗，真正的問題在於，他們適應與最後修正自己制度的能力。我並不認為，在已建立的民主制度中有系統性的「治理危機」。

民主政治制度在過去曾遭遇這樣的危機，例如在一九三○年代由於經濟蕭條，法西斯分子與共產黨帶來很大的挑戰；或者在一九六○年代與七○年代，由於民眾示威、經濟成長停滯與高度通膨，民主制度面臨很不穩定的局面。但我們很難根據過去任何一段期間的施政表現，就判斷某個政治制度未來的長期發展，因為在某個時期似乎無法克服的問題，在另一個時期這個問題可能就自己消失了。在回應堆積如山的問題時，民主政治制度通常比威權體制更慢，但當民主制度確實回應時，也通常更果決，因為有更多人參與決策的過程。

不論是渴望建立民主制度，或是已經建立良好民主制度的國家，當代民主社會共同面臨的一個特別問題，是能否提供民眾期待於政府的實質服務：人身安全、全民分享經濟成長的利益，以及教育、醫療與基礎建設等優質的基本公共行政，這些都是實現個人機會的必要條件。基於可以理解的因素，支持民主的人都專注在限制專制與掠奪式政府的權力，但卻沒花太多時間思考如何有效治理。

用威爾斯的話來說，就是他們比較有興趣「控制，而不是活化政府」。這就是二○○四年烏克蘭橙色革命失敗的地方，在第一次推翻亞努克維奇（Viktor Yanukovich）時，如果能有一個有效能的民主治理機關掌權，並掃除貪腐以提升人民對政府機關的信任，就能早在普丁的勢力壯大之前，在西烏克蘭與說俄羅斯語的東烏克蘭地區鞏固它的正當性，橙色革命的成果也就不會被普丁扼殺了。相反的，橙色聯盟把能量浪費在內部的爭執與見不得人的暗盤交易。因此，致使亞努克維奇在二○一○年成功反撲，而他在二○一四年卸任後發生的危機也就無法避免了。

印度在和威權的中國比較時，在施政表現上也有類似的落差。印度和中國只有一個主要的例外，就是它從一九四七年獨立時就開始舉行民主選舉到現在，因此印度能凝聚在一起，是一項了不起的成就。但是有關印度的民主，就像香腸製作過程，一旦仔細檢視就會發現不怎麼吸引人。印度的政治制度充斥著貪腐與酬庸，甚至在二○一四年的選舉中，三四％的當選人身上都有尚未判決的刑事案件，其中包括謀殺、綁架與性侵等重大案件。

印度的確有法治，但司法審判實在太緩慢且沒有效能，很多被告的案件等不到開庭審理就過世了。和中國比起來，印度完全是個跛腳政府，毫無能力提供人民現代的基礎建設，或乾淨的水、電力與基本教育等服務。二○一四年，過去紀錄令人不安的印度民族主義者莫迪（Narendra Modi）之所以能以驚人的多數被選為總理，也是基於這個理由，大家都期望他能克服印度政治慣例中的廢話連篇，真的能做點事。

遺憾的是，美國也有缺乏施政效能的問題。美國的麥迪遜式憲法是故意設計來防堵獨裁的制度，因此在所有層級的政府都設計分權與制衡的機制，但如此一來，卻形成一種否決政體。再加上政治對立，導致施政措施根本進退不得。美國也面臨嚴重且長期的財政問題，只能透過適當的政治妥協解決。很多年以來，國會堅持己見一直不通過預算案，甚至在二○一三年秋天，因為它不同意支付過去的債務，導致政府停擺。雖然美國經濟仍是神奇創新的源頭，但美國政府目前實在很難成為全世界的標竿。

因此，生活在已經建立自由民主制度中的人，都不應該自滿地以為自由民主的延續是必然的。因為沒有任何歷史機制，可以保證世界一定會進步，或是可以防止衰敗或倒退。民主會存在與延續下去，只是因為大家想要，而且願意為民主而戰；民主要流行開來，就必須要有領導人物、組織能耐，且通常也要有全然的好運氣。就像我們已經看到的，民主參與以及政府效能之間有一種取捨關係，如何達成其中的平衡，不是輕輕鬆鬆用理論談談就可以決定的事。所以，雖然在一段時間之後，各地可能會普遍演化出某些制度形式，但從個別演化的觀點看，特定的政治制度也無法永遠和所處的環境保持調適。

但只要持續缺乏優質的民主政府，人們對它的需求也會一天大過一天。在全世界都可以看到，新的社會團體一直在被動員，我們持續看到世界各地，從突尼斯到基輔、從伊斯坦堡到聖保羅，都不預期地出現各種大眾示威活動，民眾想要政府承認他們生而為人的平等尊嚴，並希望政府說到做到。另外，每年都有數百萬的窮人絕望地從瓜地馬拉市或喀拉蚩湧入洛杉磯或倫敦，也是另一個明顯的例子。光是這件事就足以證明，政治發展的進程有一個清楚的方向性，承認公民擁有平等尊嚴的受問責政府，才具有普遍的吸引力。

※ 本文摘自《政治秩序的起源（下卷）》第三十六章「政治秩序與政治衰敗」P580~585

書籍介紹

《政治秩序的起源（下卷）：從工業革命到民主全球化的政治秩序與政治衰敗》，時報出版

作者： 法蘭西斯．福山（Francis Fukuyama）

‧享譽全球巨作《歷史之終結與最後一人》作者福山教授最新著作。
‧《紐約時報》最受注目好書、《環球郵報》最佳好書、《克科斯書評》非文學類最佳書籍。
‧跨學科研究，從人類學、社會生物學、演化心理學、法律制度、經濟學、政治學與國際關係等跨學科研究，綜覽人類政治發展。

政治秩序的起源（下卷）：從工業革命到民主全球化的政治秩序與政治衰敗

責任編輯：翁世航
核稿編輯：楊之瑜