最偉大「黑箱作業」的故事:美國憲法的誕生

最偉大「黑箱作業」的故事:美國憲法的誕生
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Photo Credit: Junius Brutus Stearns

作者:Ray(寄寓美國心繫台灣的社科博士)

太陽花學運曝露出了台灣政府和社會的許多問題,而其中最重要的就是中國問題。

我們該如何面對就在海峽對岸、深具威脅性的中國?中國今日在全球政治和經濟中舉足輕重,台灣不可能完全不與中國有任何往來;但在中國的威脅下,台灣又該如何自處?社會大眾對國家未來發展的方向,至今仍然缺乏一個大多數人能夠接受的共識。而與日益茁壯的中國一水之隔,我們實在沒有任何分裂和對立的本錢。

筆者認為,要兩造雙方放下歧見、各退一步,共同商討出一個大部分人能夠接受的共識,美國1787年的制憲會議(Constitutional Convention)實在足以做為我們的借鏡。今日強大的美國,在立國之初的處境,其實是我們難以想像的艱困;而要建立統一的聯邦政府、議會和法院,當時各州和各黨派的歧見恐怕更甚於今日的台灣。但當時所有美國人都同意,唯有建立統一的聯邦政府,才能化解各州所共同面對的困難。在有識之士的努力下,各州都能夠不再堅持自身的立場,共同締造了美國歷史上重要的「偉大的妥協」(Great Compromise of 1787)。

這篇文章旨在介紹美國制憲會議。除了大家熟悉的喬治.華盛頓(George Washington)和班傑明.富蘭克林(Benjamin Franklin)外,在這篇文章中你將會認識詹姆士.麥迪遜(James Madison)、亞歷山大.漢密爾頓(Alexander Hamilton)、威廉.帕特森(William Paterson)羅傑.謝爾曼(Roger Sherman)和古文諾.莫里斯(Gouverneur Morris)。你會看到在制憲會議之中,兩造雖然各擁立場,但最後雙方都能夠捐棄成見、彼此妥協,締造了至今仍足以做為典範的美國憲法、真正建立了今日的美國。

Photo Credit: Howard Chandler Christy
美國制憲會議的背景

雖然美洲的十三個殖民地早在1783年就打贏了獨立戰爭(American Revolutionary War),但現代的美國其實是直到1787年制憲之後,才在1789年正式建立。在獨立戰爭前美國只是十三個各自獨立的殖民地。為了抵抗英國人,十三個殖民地在1777年制定了邦聯條例(Articles of Confederation),聯合成了一個名叫美國的鬆散邦聯。雖然在華盛頓的領導下,新成立的邦聯最終擊敗了英國;但殖民地的人民立刻就發現,鬆散的邦聯完全沒有能力解決殖民地所面臨的內憂外患。

先說外患。即使是在獨立戰爭之後,我們不難想像英國對原屬於自己的十三個殖民地,仍然具有領土上的野心。雖然巴黎和約(Treaty of Paris, 1783)重新畫定了美國與當時的英國殖民地(約當於今日的加拿大)和西班牙殖民地(約當於今日的墨西哥和美國中西部)的邊界,但仍有相當數量的英軍並未撤離到邊界之外。西班牙則趁火打劫,企圖強佔密西西比河的使用權。羸弱的邦聯不但沒有足夠的軍事力量強迫英軍撤出,也無能處理當時與西班牙的外交困境。

更讓人擔心的是內憂。邦聯政府之所以缺乏軍事力量,根本的原因在於缺少稅收。根據邦聯條例,邦聯沒有直接向人民徵稅的權力,只能間接要求各州納稅;而許多州不是只繳納部分、就是根本拒絕繳納。缺乏稅收的邦聯連獨立戰爭所欠下的債務都無能清償,更別提維持軍隊了;而邦聯的缺乏軍事力量,又正是沒有能力強制各州納稅的主因。沒有軍隊的邦聯政府,連平定內亂都無能為力──諷刺的是其中幾次內亂,就是拿不到薪餉和欠款的軍人發動的──當然只能任由英國或西班牙宰割。

除此之外,處在準獨立狀態的各州彼此間的對立更是嚴重。脣齒相依的各州不但沒有同舟共濟,反而競相樹立起關稅壁壘。只顧自己州的利益,絲毫不顧整個邦聯的死活。

有識之士當然深以為憂。其中最主要的是來自紐約州的亞歷山大.漢密爾頓。在漢密爾頓的領導下,幾個州的代表於1786年召開了安納波利斯會議(Annapolis Convention),呼籲邦聯應該解決這個急迫的問題。最主要的要求,就是立即召開一個有更廣泛的參與、更具代表性的會議。於是邦聯議會決議於1787年的5月,在費城的獨立廳召開費城會議(Philadelphia Convention),邀請十三個州派代表參加,也就是美國制憲會議(Constitutional Convention)。

最偉大的公民憲政會議、具有民意代表性的黑箱作業

會議一開始,年高德邵的班傑明.富蘭克林,提名最孚人望的喬治.華盛頓擔任主席,獲得與會代表的一致贊同。在參與會議之前,與會代表的共識是現行的邦聯條例並不完備,尤其是各州的關稅壁壘必須立即解決。與會代表們希望能夠在華盛頓和富蘭克林兩位德高望重的前輩帶領之下,透過費城會議對現行的邦聯條例做出若干修改建議,加強各州間的合作,避免各州間更深的對立出現。

但其中有些代表想得更深。最主要的是來自維吉尼亞的詹姆士.麥迪遜。麥迪遜認為在現行的邦聯條例之下,邦聯連徵稅和維持軍隊的能力都付之闕如,實在無能解決邦聯所面臨的內憂外患。

在費城會議召開之前,麥迪遜就已經與其他維吉尼亞的代表、紐約的漢密爾頓、以及賓夕法尼亞的富蘭克林達成共識,要全盤推翻現行的邦聯條例,修訂一部新的憲法。在會議第二天,維吉尼亞就提出了由麥迪遜起草的維吉尼亞方案(Virginia Plan),要全面推翻現行的邦聯體系,建立一個全國最高政府──也就是今日的聯邦政府。

與會代表們嚇壞了。畢竟邦聯議會只授權費城會議對修改邦聯條例做出建議,並沒有授權費城會議修訂一部新的憲法。但經過幾天的討論後,與會代表們逐漸認識到,要對抗英國和西班牙的野心,美國必須放棄現行鬆散的邦聯制度,建立一個強有力的聯邦政府。而在幾個月的努力之後,這群制憲會議代表們,竟然真的制定了一份至今仍然能夠做為典範的美國憲法。美國制憲會議絕對足以做為任何公民憲政會議的模範。

但有意思的是,美國制憲會議也是一次名不正言不順的會議,畢竟邦聯議會自始就沒有授權他們制定憲法的權力。會議自始至終,也有許多代表質疑制憲會議的正當性,用現在的話來說,制憲會議根本就是一次黑箱作業。但與會代表們最終認識到,會議最主要的目的是解決問題。如果制定一份憲法是解決問題的最佳選擇,那麼與會代表們就有責任向美國人民、以及代表民意的邦聯議會,提出這個最有效的解決方式。我們不能不驚嘆與會代表們務實的態度。

值得一提的是,說制憲會議是黑箱作業倒是一點也沒有錯。在會議一開始就有代表提出,由於會議的過程勢必出現歧見,甚至可能會有代表反覆改變自己的立場;如果會議完全公開於社會大眾,有心人士可能會利用代表們的歧見或反覆大作文章,對美國造成新的分裂危機。所以在費城的炎夏,與會代表們在門窗緊閉的獨立廳正襟危坐、汗流浹背、唯恐隔牆有耳。會議紀錄則由華盛頓主席保管,不向社會大眾公開──如果這不是黑箱,什麼才是黑箱?但雖然會議紀錄當時並未公開,制憲會議所制定的美國憲法,則是在會後由十三個州的州議會一一通過。所以美國憲法雖然是黑箱作業的產物,但其絕對具有民意的正當性。

Photo Credit: Antoine Taveneaux
大州方案、紐澤西方案和康乃迪克妥協

於是制憲會議的與會代表們根據麥迪遜所擘畫的藍圖開始討論,美國憲法的主要架構也隨著一一出爐。與會代表們紛紛同意要建立一個全國最高的聯邦政府──即使這代表各州要放棄自身原有的準獨立地位和權力。模仿英國建立全國性的參眾兩院,取代缺乏效能的邦聯議會。更值得一提的是建立了超然獨立的司法權──美國的前身是英國的殖民地,美國人民也習慣於英國的法律和制度。

在當時的英國,法官被視為國王在各地的代表,並不獨立於行政權。維吉尼亞方案前無古人的為司法權建立了足以與行政和立法權鼎足而三的地位,我們不能不佩服麥迪遜的遠見。

但當與會代表們討論到憲法的細節時,維吉尼亞方案的爭議也隨之浮現。第一個主要的爭點在於議會的代表如何產生。

在建立聯邦政府和議會方面,維吉尼亞方案顯得相當激進。麥迪遜和漢密爾頓認為當時美國的內憂外患,全部來自於各州的準獨立地位。既然要建立一個新的國家,我們就應該完全抹去各州的邊界。議員的產生,當然應該完全根據各州的人口比例。人口越多的州,在議會的席位就越多。

問題在於,麥迪遜所屬的維吉尼亞,和支持維吉尼亞方案的賓夕法尼亞,在當時都是人口數一數二的大州,所以維吉尼亞方案也被稱為大州方案(Large-State Plan)。人口較多的大州在維吉尼亞方案的規劃下,將來在議會將有更多的席位。

這裡有必要說明當時美國十三個州的背景。按人口排列,當時人口最多的州依序為維吉尼亞、賓夕法尼亞、北卡羅萊納和麻塞諸塞;而人口最少的州則依序為德拉瓦、羅德島、喬治亞、新罕布夏和紐澤西。馬里蘭、紐約、南卡羅萊納和康乃迪克則人口居中。如果真的完全按照維吉尼亞方案的規劃走,人口較少的紐澤西或德拉瓦在議會席位既少,難免有被出賣的可能。

所以無怪乎當大州代表們主張議會席位按人口比例產生時,小州代表會暴跳如雷。其中最主要的代表,是來自紐澤西的威廉.帕特森。帕特森指責以麥迪遜為首的大州代表別有居心,目的是吞併人口較少的小州。為了表示反對,帕特森甚至提出了完全和維吉尼亞方案對著幹的紐澤西方案(New Jersey Plan)。

除了在議會席位方面帕特森主張各州平均分配之外,在其他方面,紐澤西方案和維吉尼亞方案也可說是南轅北轍。你麥迪遜不是說要參眾兩院嗎?我帕特森偏說只要一個眾議院。你麥迪遜不是說要由人民批准憲法嗎?我帕特森偏說要由各州議會批准憲法。針鋒相對,不一而足。

大州和小州的對立成為憲政會議的第一個主要爭點。有大州代表甚至揚言如果小州不同意大州的結論,那麼大州自可自行聯合,你們小州愛參加不參加隨便。包括富蘭克林在內的幾個代表試圖調解雙方的糾紛,但雙方歧見實在太深,富蘭克林甚至建議制憲會議聘請牧師,在每天開會前主持祈禱儀式,讓萬能的上帝引導制憲會議前進。但連這個建議都被否絕了──因為制憲會議沒有這筆經費啊。

看來連上帝都幫不了制憲會議的忙。

這個時候人口居中的中等州的態度就是關鍵了。除了紐約的漢密爾頓一心一意支持維吉尼亞方案之外(他本人甚至曾經提出更為激進的漢密爾頓方案,Hamilton Plan),其他幾個中等州的立場比較傾向小州,但也希望雙方能相互妥協。畢竟制憲會議的目的是建立一個統一的國家,解決美國面臨的種種問題,雙方不應該為了議會的席位放棄這個更重要的目的。

其中最關鍵的,就是康乃迪克代表羅傑.謝爾曼。由謝爾曼提出的方案後來被稱為康乃迪克妥協(Connecticut Compromise)。康乃迪克妥協建議眾議院的席位按照人口比例分配,而參議院的席位則是各州平均分配。

不過在提到最終的妥協之前,我們必須先談制憲會議的另一個主要爭點,就是黑奴問題。

黑奴問題和偉大的妥協

我們都知道湯瑪斯.傑佛遜在美國獨立宣言(Declaration of Independence, 1776)的名言:「人生而平等」(All men are created equal)。這也是美國立國的根基。但在當時的美國,黑奴仍然被廣泛使用。如果在宣稱人生而平等的美國,竟然還存在著邪惡的奴隷制度;那麼「人生而平等」這句話,如果不是睜眼說瞎話的罪惡,至少也是視而不見的偽善。

而這也是當時的時代背景。著重發展工商業的北方各州,除了馬里蘭之外,都逐漸放棄了黑奴的使用,而且有許多人主張徹底解放黑奴。但在以農業為主的南方,黑奴仍然是農場裡最主要的勞動力。許多北方人雖然無法容忍奴隷制度的存在,但制憲會議的目的是建立一個統一的全國最高政府。黑奴問題雖然事關重大,但不是這次會議的重點。所以北方各州的代表在制憲會議的初期,總是儘量迴避黑奴問題。

但是這個問題在按人口比例計算議會席位的時候又冒出來了。如果議會席位按人口比例計算,那黑奴要不要算呢?反對蓄奴州當然主張不算,但蓄奴州就當然主張要計算進去了。在幾經商討後,雙方達成了著名的五分之三妥協(Three-Fifths Compromise)。一個黑奴按五分之三個白人徵稅,而議會的席位,也同樣按五分之三的比例計算。

但是這又出現了下一個問題。如果一個黑奴按五分之三個白人計算,那麼在奴隷貿易仍然盛行的當時,蓄奴州豈不是可以源源不斷的輸入黑奴,既增加自己的勞動力,也增加自己在議會的席位嗎?

反對蓄奴州認為這絕對不能容忍。奴隷的存在本身就是個罪惡。一個沒有投票權的黑奴還可以讓蓄奴州增加在議會的席位,這已經是反對蓄奴州很大的讓步了。現在還要讓蓄奴州繼續輸入黑奴?是可忍,孰不可忍。但蓄奴州也有話說。畢竟在當時不只美國,很多國家都在使用黑奴,而黑奴既然是農場重要的勞動力,你不讓我們輸入怎麼行呢?

小州和大州的議會席位之爭、以及黑奴問題,成為制憲會議的兩大爭點。大州和小州固然寸步不讓,蓄奴州和反對蓄奴州也針鋒相對。最終讓各方達成妥協的,是賓夕法尼亞的古文諾.莫里斯。

這裡又有必要說明美國的背景。當時的反對蓄奴州包括了兩個大州(賓夕法尼亞和麻塞諸塞)、兩個中等州(紐約和康乃迪克)以及四個小州(德拉瓦、羅德島、新罕布夏和紐澤西)。蓄奴州則包括了兩個大州(維吉尼亞和北卡羅萊納)、兩個中等州(馬里蘭和南卡羅萊納)和一個小州(喬治亞)。

莫里斯悟出了其中奧妙。小州雖然在議會席位方面和大州爭執不下,但在反對蓄奴方面,有四個小州是和賓夕法尼亞一樣反對蓄奴的!賓夕法尼亞做為反對蓄奴的大州,只要小州在反對蓄奴方面立場堅定,和賓夕法尼亞站在一起,賓夕法尼亞可以在議會席次方面做出讓步,

這就是偉大的妥協(Great Compromise of 1787)。在爭取了小州的支持後,制憲會議通過限制蓄奴州輸入黑奴;蓄奴州輸入黑奴僅限於未來的20年,也就是1808年前。會議也通過了謝爾曼的康乃迪克妥協,也就是美國延用至今的制度:眾議院的席位按照人口比例分配,而參議院的席位則是各州平均分配。

Photo Credit: US government

雖然說是偉大的妥協,但在當時與會代表眼裡,這個妥協一點偉大的感覺都沒有──麥迪遜、漢密爾頓和其他支持國內最高政府的代表,後來自稱聯邦黨人(Federalists)的一群人,認為參議院的席位依各州平均分配,未免對州的權力讓步太多;而帕特森和其他主張州權的代表,後來被稱為反聯邦黨人(Anti-Federalists)的一群人,則認為眾議院的席位按照人口比例分配,對聯邦的權力讓步太大。蓄奴州認為輸入黑奴僅限於未來的20年,對自己的利益傷害太多;而對反對蓄奴者而言,奴隷制度竟然得到了憲法的保障,實在是荒謬絕倫的事。

事實上,這次妥協也的確為美國未來的發展留下了隱憂。參眾議員產生的方式不同,容易造成兩院分別由不同的黨派把持,進而造成參眾兩院的對峙──同樣有參眾兩院的日本,稱這種現象為「扭曲國會」(ねじれ国会)。今日美國的眾議院的多數黨是共和黨(Republican Party)、而參議院的多數黨是民主黨(Democratic Party)。容許蓄奴造成的後果就更加嚴重了,黑奴問題直到1861-1865年間、死傷數十萬人的南北戰爭後才獲得解決。

但是如果我們回頭看制憲會議的目的,那這次妥協,實在是巨大的成功。既然開會的目的是制定憲法、建立一個統一的國家,那麼各方放棄自身的立場,實在是不得不然。雖然各方的歧見完全沒有交集,但在妥協之後,憲法畢竟是制定出來,美國成為了一個統一的國家。

在1787年9月17日,在最後一次的修改之後,與會代表在美國憲法草案上簽名。富蘭克林凝視著牆上的一件藝術品,那是一輪紅日。

富蘭克林說了以下這段話:

「日出是不好畫的。油畫家已經發現,他們很難使自己畫的旭日區別於落日。這段時間,我一直在注視著主席身後的這幅畫,心中充滿著希望和擔憂,無法斷定這太陽究竟是在東升還是在西落。現在我終於有幸知道,它是在升起,而不是在落下。」

盎格魯撒克遜人的專長就是開會

記得已故的史家唐德剛曾經說過,「盎格魯撒克遜人的專長就是開會」。在看完美國制憲會議的故事之後,我真的佩服美國人開會解決問題的能力。前文已經提過美國當時的內憂外患,在制憲會議之前,美國的前景絕不樂觀。他們花了幾個月時間開了一個會,竟然建立了一個強大的國家,這真是了不起的成就。

按照我的想像,能夠在幾個月的時間內制定出一部憲法的,應該是一群飽學之士──即使沒有博士學位,至少也該是大學畢業吧?但讓我驚訝的是這群人的學歷並不高。與會代表當然不乏如畢業於紐澤西學院(College of New Jersey,現在的普林斯頓大學)的麥迪遜和帕特森,或畢業於國王學院(King’s College,今日的哥倫比亞大學)的漢密爾頓;但也包括並未受過太多正式教育、自學成家的華盛頓、富蘭克林和謝爾曼。但至今仍足以做為各國典範的美國憲法,就是這一群沒有太多知識的與會代表制定的。我們不能不敬佩這群制憲會議的與會代表。

其中最讓人敬佩的,其實是與會代表們務實的精神。與會代表中當然有不少人具有高度的理想性。麥迪遜、漢密爾頓和帕特森就是典型的理想主義者。麥迪遜和漢密爾頓希企美國成為一個中央集權的強大國家,在統一的聯邦政府的領導下,建立一個富裕的工商業社會。帕特森則希望聯邦政府只要有能力抵抗外侮就足夠了,各州的居民則是在自己的家鄉安居樂業。

但與會代表中有更多的現實主義者。雖然美國憲法的藍圖是由麥迪遜所擘畫的,麥迪遜也被尊稱為美國憲法之父;但我認為促成了偉大的妥協的謝爾曼和莫里斯,其貢獻並不下於麥迪遜。做為現實主義者,他們瞭解每個理想主義者都有自己不同的理想,但為了建立一個統一的國家,他們說服了理想主義者,讓雙方做出一定程度的讓步。而理想主義者在捐棄成見之後也真的能夠服從會議的決議。

制憲會議結束之後,大部分的代表回到了自己的州,致力於說服自己的州議會儘速批准通過新的美國憲法。雖然美國憲法是妥協的產物,雖然每個與會代表都或多或少不同意新憲法的條文,但所有代表都明白這份憲法的出爐能夠讓美國達到真正的統一。

因為無論來自哪一州,最終大家都是美國人。既然大家都是同胞,那最重要的就是同舟共濟。他們都服膺獨立戰爭前的第一次大陸會議(First Continental Congress, 1774)中,維吉尼亞代表Patrick Henry的名言:

「我不是維吉尼亞人,我是美國人。」
“I am not a Virginian, I am an American."

Photo Credit: NationalAtlas.gov
我是怎麼知道的

第一次關心美國的這段歷史是在費城。那年冬天,我和美國與印度朋友同遊了費城獨立廳,親眼看到了獨立宣言、邦聯條例和美國憲法的正本。是日大雪紛飛,獨立廳陰暗潮濕。在回程的飛機上,我讀遍了網路上的所有資料。不敢相信這麼偉大的歷史事件就發生在這個老舊的房子裡。

第二次關心這段歷史,則是在台灣的太陽花學運之後。

台灣社會缺乏共識,尤其缺乏對中國問題的共識。有論者憂心台灣在世界經濟中被邊緣化,認為與中國的接觸能夠讓台灣走向全世界;更有人擔憂台灣經濟過度向中國靠攏,希望台灣能不依賴中國卓立於世界之中。

這些都是非常崇高的理想。孰是孰非,只有歷史可以給我們答案。但我們不能等歷史回答我們的問題。我們現在就應該坐下來好好開個會,凝聚出一個大多數人可以接受的共識。我真的不在意我們要開的是經貿國是會議還是公民憲政會議,只要這個會議能夠討論我們如何面對中國的問題。

我們這輩以前都是讀中華文化基本教材長大的,太講究名不正則言不順。但眼前重要的是解決問題。1787年並沒有任何人授權費城會議的與會代表制定憲法,但他們還是這樣做了,因為他們要解決美國的問題。我們現在就要解決問題,而現在是坐下來談的時候了。

而我們最需要的,可能是像美國的謝爾曼和莫里斯這樣的現實主義者。我們有太多不一樣的理想,理想主義者是永不妥協的。但如果要讓台灣社會大多數的人接受共識,那麼我們必須要求理想主義者妥協。因為我們都是台灣人,為了我們共同的未來,兩造雙方都必須放下歧見,共同商討出大部分人能夠接受的共識。

德國哲學家尼采(Friedrich Nietzsche)是這樣說的:

「理想主義者是不可救藥的:如果他被扔出了他的天堂,他會再製造出一個理想的地獄。」

跋:

在美國研究憲法的書籍汗牛充棟,但其中最珍貴的第一手史料,莫過於麥迪遜的私人筆記——雖然制憲會議禁止與會代表在會議當中記任何筆記,但記憶力超群的麥迪遜在事後為我們留下了非常完整的記錄。麥迪遜的筆記在中國有翻譯名家尹宣的中譯本《辯論:美國制憲會議記錄》,在台灣我不知道有沒有中譯本。

對一般讀者而言,在美國制憲歷史方面,最容易閱讀的可能是易中天的《艱難的一躍——美國憲法的誕生和我們的反思》。好讀網站有電子書。易中天根據尹宣的翻譯,以小說家言重寫了這個故事--在中國有論者認為易中天對尹宣譯本的改寫是嚴重的侵權,但可惜尹宣先生已然謝世,看來這事註定是一筆胡塗帳了!我個人認為易中天對故事架構交代的十分清楚。本文部分內容(例如富蘭克林關於日出的談話)直接引用易中天的著作。一併致謝。

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