若未能解決6年前「哥本哈根協議」的根本問題,此次巴黎氣候峰會的失敗也不令人意外

若未能解決6年前「哥本哈根協議」的根本問題,此次巴黎氣候峰會的失敗也不令人意外
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我們想讓你知道的是

巴黎峰會目前觀之,若未能有效解決哥本哈根會議(COP15)的根本性問題,失敗將是意料之中。

文:郭映庭(台灣青年氣候聯盟成員、國立中興大學國際政治研究所研究生)

自2009年哥本哈根會議(Copenhagen Summit)預定的氣候協議破局,全球態勢與大國態度顯然已無法接受後京都時代的考驗,面對減緩氣候變遷的全球意識不斷上揚,各國談判進度卻依舊裹足不前。

面對2015年聯合國氣候變遷綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)即將在法國巴黎簽署,假使根本性的僵固治理觀念尚未解決,即使勉為其難於巴黎峰會簽署新協定,各國依舊無法取得明確共識,只得在摸索數字與責任的遊戲中,深陷無法解決問題的泥沼。

以史為鏡,哥本哈根協議為何失敗?

1997年全球多邊協議《京都議定書》在利益折衝的結盟選擇中被簽署,由歐盟為主的已開發國家帶頭實施減量的同時,部分工業國家另起雨傘集團(umbrella group),贊成透過彈性機制及交易行為來達成溫室氣體減量的目標,美國更在本國工業發展考量下退出議定書。

開發中國家聯盟77國集團與中國(Group of 77 and China)則根據「共同但有區別的責任」(common but differentiated responsibilities)要求援助與技術轉移,同時在減碳額度上獲得喘息。其餘的島國聯盟(The Alliance of Small Island States, AOSIS)由於氣候變遷事關國家存亡,總是採取積極態度望其生效。

綜觀而言,《京都議定書》雖然採取減碳的高標準,對簽署各國的產業衝擊必然造成一定影響,因此日本一度游移不決,美國更採取不阻礙的態度放棄簽署。然而,當年氣候變遷議題正因科學上暖化的證據太過震撼,各國即使在彈性機制與基金設置上陷入膠著,卻始終展現正視談判內容的企圖心,在會期間排除萬難的通過「布宜諾斯艾利斯行動計畫核心要件」決議。

在《京都議定書》簽署後的實踐中,各國開始體會到本國經濟遭到制約的綁手綁腳,加上看見美國未被約束下的經濟榮景,這些不滿的挑戰充分顯現於哥本哈根氣候談判的大國密室協商與南北國家的衝突,導致工業化國家不但不肯承擔歷史責任,進而架空京都建制,發展中國家、島嶼國家亦紛紛批評對大國私自協調的黑箱程序,最後形成「沒有共識的共識」。

哥本哈根的空泛協定不僅拋棄市民社會的倡議內容,也使後京都的協商路線拉回《京都》(AWG-KP)與《公約長期合作行動》(AWG-LCA)兩項特設小組的雙軌式談判。本文欲分析哥本哈根會議失敗的原因是否在巴黎峰會時獲得解決,同時將可能影響談判結果的新變數導入進行預測。

2009年環保團體於歌本哈根會議場外進行遊行抗議。Photo Credit: AP/達志影像

2009年環保團體於歌本哈根會議場外進行遊行抗議。Photo Credit: AP/達志影像

中國與美國攜手對抗世界

美國與中國在經濟結構上的唇齒相依,其政治內涵在哥本哈根峰會中完全展現。在表面上,兩國因為利益牴觸,企圖將各自主導的北方集團與發展中集團產生歧見並邁向無解,然從不同面向觀察,雙方的消費市場、就業機會與金融借貸的共存共榮,意味著他們始終對氣候變遷的風險意興闌珊,自然也不願意雙方在減碳框架的約束中造成經濟傷害;因此,哥本哈根會議的真相不是中國對抗美國,而是中國與美國共同抵制全世界的綠色願景

在哥本哈根會議中,兩國的表現都顯現出不願意面對「氣候變遷是急迫且不可逆」的事實,強調「國際社會還有時間做出正確的選擇」。在峇里島會議(COP13)中,歐盟揚言若美國持續杯葛具體減量目標約束納入協議內容,其將退出美國預定在2008年起召開的一系列主要經濟體的協商會議

美國雖然願意協助開發中國家在調適(Adaptation)上的資金挹注,卻沒有明確的財務規劃,金額也和聯合國公布的數字相差甚遠,同時減碳目標在不受京都議定書規範下也令人存疑。而儼然成為排碳量首席的中國,在減碳額度上完全不願意接受國際社會的監督,對於承諾的時間軸也隻字未提。

簡而言之,中美兩國皆只著墨在以GDP為準的「碳密度」數字遊戲而無法達到總量減排的目的,並忽視島嶼國家、荒漠化嚴重的事實,刻意讓談判陷入不同集團間的僵局,如此決定了哥本哈根失敗的根本性噩夢。

Photo Credit: Reuters/達志影像

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過去雙方有意的拉扯點在於京都機制中強調的「共同但有區別的責任」。巴黎峰會若要旗開得勝,全球氣候治理的態度就應按照各國「現有」經濟能力,針對制度安排進行修正,簡言之,就是著手建構一個所有國家都應參與減碳義務的議定書。

假使新氣候治理文件未對經濟已起飛的國家調整應承諾標準,必導致美國之反彈,同時也將在中國、印度等國免責與接受援助的食髓知味下致使談判破局。但目前觀之,在華沙會議(COP19)中,發展中國家面對北方國家不願意給予承諾的態度大表不滿,致使窮國也不願意放棄能夠減少排碳標準的優勢,無法斡旋出雙方各退一步的成果。

直至去年的利馬會議(COP20),發展中國家雖然被催促應積極採取減碳措施,也首度做出讓步,但部分國家反而開始抵抗中國主導,在被大量刪減的五頁共識文件中,「京都機制的區別責任」框架依然存在,中美兩國的美夢依舊因為沒有成功拆夥而被實踐。

巴黎峰會(COP21)是否能在近幾年如履薄冰的談判中產生實質結果,中美雙方態度是關鍵。美中兩國在歐洲已確認減碳目標的基礎下,在去年(2014)聯合聲明2020年後的目標無疑是希望在今後的國際談判中掌握話語權,讓美國從未參與京都建制的罵聲中,靠著說服中國帶領發展中國家加入實質減碳行列的成就爬起,也使中國在經濟崛起的實力下展現泱泱大國對歷史共業的責任。

然而,歐巴馬面對本國環境意識的臨危受命,在談判中雖一改過去政府的冷漠態度,中國也首次提出了期限內削減總排放量,但在中美兩國利用「碳交易市場」,鼓勵跨國公司只要到其他國家設工廠,還能將轉讓額度,回饋母國來回應聯合國底下的數字遊戲邏輯。

在未確定詳細減碳進程之前,目前兩國仍是處於脫離全球氣候治理框架下,讓眾多國家的努力空轉,對共有地球全然沒有減碳結果的重要推手。

石油集團的牽制                       

比較《蒙特婁議定書》的成功,石油業中在哥本哈根會議中總是不肯磋商,原因在氟氯碳化物的技術突破標準較低,其中各項商業行為的比例與碳排工業大相逕庭。加上各國國防軍事設施的「高階政治」永遠無法讓步,完全戒斷化石工業恐怕是天方夜譚。

再者,石油輸出國組織(Organization of the Petroleum Exporting Countries,OPEC)談判過程中占有重要地位,不僅是因為中東地區(包括不少OPEC成員國)的總排碳量從1973年至2007年以來皆以480%的碳排成長率增加(目前OPEC成員國碳排總額約為美國的六成),各國化石燃料業的施壓造成其國際上的杯葛立場。

不但埃及、沙烏地阿拉伯、伊朗、伊拉克、巴基斯坦都不願意繳交「預期國家決定貢獻」(Intended National Determined Contributions, INDCs)的計劃書,甚至消極懷疑氣候變遷在科學上的不確定性。面對國際談判中不能放過的死角,巴黎峰會(COP21)或許只能在消費者與全球意識綠化的過程中出現轉機。

今年六月,同時是天然氣與石油業生產商的全球六大石油企業在擁有100億美元資產的英國國教投資部門與眾多股東的施壓下,首度對氣候議題轉向並化做行動,將碳排管理、低碳研究與對氣候暖化的公共政策立場更具體展現,對自身企業的投資重新分配,並著手討論提高碳稅與管控碳交易總量的可行性,則有助於將天然氣包裝成燃煤的潔淨替代能源。

然而,歐洲這項「由國內投資施壓讓石油公司降低石油產量」的做法卻無法輻射到其他同業上,目前只有西班牙國家石油公司願意跟進,沙烏地阿拉伯石油公司,與墨西哥石油公司,以及美國雪佛龍與艾克森美孚都拒絕背書

Photo Credit: Mike Mozart @ Flickr CC BY 2.0

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開發中國家未納入減碳對象

在哥本哈根會議中,歐盟與日本一直對開發中國家的減碳目標抱有期待,甚至承諾各提出約100億美元的「緊急援助資金」(quick money)與足夠的技術轉移為誘因,促使協議順利簽署。最後卻依舊在各國不願意強制性承諾下破局。去年的利馬會議(COP20)協議中已經確定各國需自我設立INDCs的減碳標準,算是開發中國家願意承擔責任的第一步。

同時,做為「減碳」與「調適」各半的綠色氣候基金(Green Climate Fund)的投資在超過30個國家願意提出挹注承諾,目前已經達成100億美金初始資金的門檻,其中也包含開發中國家秘魯及哥倫比亞、墨西哥、印尼、巴拿馬等,代表開發中國家已開始在資金的承擔上讓步,而非不斷要求富裕國家全權負責。

但在技術移轉的面向中,已開發國家挾持智慧財產權的貿易優勢,仍舊不願為了全球利益放手已建立的技術,也不對給予貧窮國家對抗氣候變遷的基礎建設資金承諾作首肯,或是同意實際開放低碳技術移轉來協助其提出INDCs。

針對各開發中國家交出的「貢獻」作業,首先,碳排量世界第一的中國將經濟發展與節能減碳工作雙管齊下,期望在2030年將人均碳排密集度減少至2005年的60-65%,也對森林復育訂出明確目標,強調永續城市的發展。

再者,碳排僅輸中美兩國的印度,也以人均碳排密集度方式計算減少至2005年的33-35%,也強調可再生能源的大規模投資與森林覆蓋率,但有未明確說明如何檢測與濃度目標覆蓋範圍的疑慮。

另外,第六名的巴西政府,身為南美洲溫室氣體最大排放國卻無法解決亞馬遜流域的開墾問題,在設定碳排標準上,該國2030年預估的淨排放量目標,與2012年的12億噸二氧化碳排放量幾無差異,讓環保人士相當失望。

綜觀而言,INDCs的設置已經證明過去的京都機制強調的「共同但有區別的責任」在發展中國家經濟崛起下已不盡適用,國際氣候治理也逐漸調整為「一體適用」(applicable to all)原則。

未來已開發國家應繼續挹注資金支持發展中國家的綠色政策,並採取明確將「貢獻」納入國內法的要求,讓國際三年一次定期審查碳排量的承諾進展,在不同發展程度的國家合作間,拯救這項共有財悲劇的歷史共業。然而在沒有強制性的框架下,這些原本較抵制審查與承諾改革的發展中國家,將可能因為在談判桌上的影響力增加而加劇搭便車的問題

缺乏國際監督與懲罰機制的共識

減碳的「企圖心」是國際社會中達成並實施協議的重要條件,不少國家也在歐盟鼓勵下往低碳城市目標靠攏,然而目前各國法定的承諾總量卻仍然無法達成聯合國IPCC所預定,即較工業化前只能上升2℃內的目標,事實上部分島嶼國家在暖化超過1.5℃時就有滅國風險。

缺乏國際監督與懲罰機制共識的原因在於,各國不願意承擔自身如果無法成功減量,在接受國際口惠不實的指責之外,還必須被實際課責進而影響經濟發展,而造成沒有約束力的「上下交相賊」現象。

圖解國際氣候峰會(Source: Politico)

沈旭暉貼上了 2015年12月2日

在國際社會監督的面向中,中美兩國依舊代表不同立場造成國際分歧。在美國不斷強調協議下的機制應該接受檢驗的同時,中國只願意在自願減排的共識中首肯,對於減排行動的問責制度與考劾則絕不接受「可測量」(measurable) ,「可報告」(reportable),「可查核」(verifiable)的MRV原則。面對先前沒有約束力的協議破局,各國的減碳行為逐漸採用「自願性承諾」模式取代法定目標,例如韓國自願在2030年減排37%,歐盟自願在2030年減排30%。

倘若我們直觀切入,表面上確實是較哥本哈根會議(COP15)相對積極的處理氣候議題,然而以此種方式代替目標,便產生其無從談論如何課責的困境。當國與國之間的環境責任歸屬無法達成合作共識時,各國僅須象徵性的宣示承諾,即使面對有效力的國際協議仍然缺乏懲罰機制的結果,會再度導致種種承諾成為空頭支票,巴黎峰會又將成為一枚無真正效益的紙老虎。

此項僵局的解方,恐怕也只能寄望於各國在實施低碳政策的成就感中能夠激發更多決策者的企圖心,將綠色執政目標與本國的利益結合併進,才能在本國重視達成自願承諾的額度,有效推行所認領的「貢獻」與「INDCs」實踐。不僅國家將其國家利益充分展現,各項私人企業在COP中的遊說更是不遺餘力,過去也成功將焦點轉移至錯誤的解方,藉此永續其對環境不友善的商業行為。

例如化石燃料產業歌頌表面永續的「清潔煤」,實際上對環境能源依舊是極大傷害,金融產業也將氣候變遷視作商業行為的大餅,英國政府更推動必須讓金融仲介公司與企業資金管理公司經手綠色氣候基金,企圖將小島國家的調適救命錢帶入經濟市場投資操控。

根據非政府組織Influence Map的報告指出,包括P&G、BMW和波音在內,半數以上的世界百強企業均在「阻礙氣候變遷立法」,此種阻礙氣候行動又不承擔任何後果的行為加劇,加之每年絲毫無進展的氣候峰會,政策延宕與小島國家的怒吼終將無解。

利益團體的阻礙立法

另外,非政府組織的聲音是否成功在國內遊說改變國家發展政策,進而影響國加的談判態度的「由下而上」(Button-up)角色也是關鍵。同時,它也在以國家利益為導向致使全球治理失靈的窘境中,不斷與國家與主流資本主義價值抗衡,甚至在各國中取代政府公權力,對改善氣候變遷議題具體串連與實踐,跨國性的思考取代了國家利益的維護。

然而,無論在哥本哈根會議(COP15)或近幾年在各地召開的氣候會議,國際上皆相當不重視市民社會的憤怒與訴求,除了大會發言前,九大組織必須與其他領域的成員弱肉相殘才能發言,大國協商的密室深鎖,跨國的青年、性別、農民等非政府組織每每期待議程進行,而後卻是一再閉會的失望。

此種消極態度將使全球氣候治理持續停留於傳統政治,也罔顧全球正義的呼聲,這樣的現象在巴黎峰會(COP21)再度發生也將顯而易見。

對經濟發展造成的歷史共業,全球建立出多邊環境協定來防止暖化的近一步惡化,然而,目前的談判結果皆表現出對政客而言,這項議題儼然是「姿態政治 」(gestural politics),是個乍聽之下規模浩大,但大部分欠缺實質內容的計畫,在聯合國中匯集了大國權力、國家利益、知識技術,在不肯放棄經濟發展與市場思維的困境中,實在難以突破重圍。

綜而言之,全球各國應該依循共識並分散負擔的概念如此清晰,卻遲遲無法有效行動的原因在於,各國都有責任就產生搭便車的問題。當沒有世界政府能夠確實給予管轄合法性與處罰機制時,歷史共業將被氣候變遷懷疑論所稀釋,被重視經濟發展的國家利益所擱置,甚至被私人的商業行為所利用。個人主義、消費主義的資本經濟邏輯將永遠與地球共同迎接生態浩劫與人類存亡。

面對許多人即使相信氣候變遷正在發生,卻依然袖手旁觀的「紀登斯弔詭」(Giddens’s Paradox),以及「氣候變遷是全球正義」缺乏誘因的困境,如何重新架構氣候問題的爭議點,成為如何使市斗小民從身旁做起的關鍵。

巴黎峰會目前觀之,若未能有效解決哥本哈根會議(COP15)的根本性問題,失敗將是意料之中。決策者該處理好議題的結構性本質,才能在全球治理中達成效果,而非寅吃卯糧、挖東牆補西牆,變成始終無解的局面。

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Ben Fagan-Watson, 2015, Corporate hostility: Half of the world’s big companies block climate action

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Christian Schwägerl, 2009, Stalling in Copenhagen: Chimerica Against the World

Javier Blas, 2015, How the European Oil Industry Decided to Save the Climate, Bloomingburg  Business.

More than 150 investors demand climate action from BP ,2015, Business Green.

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莊雅婷,施虹妤,2015,「試析聯合國綠色氣候基金之最新建展-以私部門機制為中心」,經貿法訊171期,p.35-38

謝德勇,歐盟碳排放交易制度之缺陷分析。

責任編輯:孫珞軒
核稿編輯:楊之瑜