「公開協商下，誰要先讓步？」論國會「密室協商」的光明面與黑暗面

文：王宏恩（杜克大學政治所博士候選人）

最近民視剛舉辦完國會改革政黨辯論會，其中國會黑箱、密室交換想當然爾成為各黨攻擊重點之一。然而，黑箱為什麼存在？根據政治學研究的文獻，以及筆者實際訪問曾參與國會密室協商的人後，這篇文章將說明一些理論與解釋，試圖提供「議會密室協商」的基礎。但同時，透過檢驗這些理論的假設，我們也進一步可看出密室的問題所在。

話說在前頭，這篇文章不是討論「有協商制度」與「廢除協商制度」間的好壞，而是討論「密室協商」與「公開協商」間的差異。

支持密室協商的依據

密室協商的目的，在於解決「順序」的問題。每個當選的黨派都要替自己的支持群眾發聲、推動政策，但這些政策間彼此可能有衝突、有總預算上的限制、或彼此意識形態上的差異。由於國會裡保留著讓少數委員干擾議事進行的程序權力（Filibuster，以前中文翻譯叫「費力把事拖」），因此各黨派都知道要透過協商，你讓一點、他讓一點，才可能在交換條件下各自通過議案、滿足各自支持者的需要。

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1895年的有聲活動電影機，可以看到一個耳機連接到箱子裡的留聲機｜Photo Credit: Wikimedia Commons Public domain

然而，重點來了：「公開協商下，誰要先讓步？」在筆者實際與政治人物討論的過程中、以及一些政治學研究的賽局理論模型中，這個問題是支持密室談判的最大理由之一。委員們要對自己的選民負責，也同時要防止黨內眾多欲取而代之的黨內挑戰者。

假如一個委員為了通過議案而率先公開讓步，選民會不會覺得這個黨或委員懦弱、甚至是叛變呢？就算因讓步最後得到部份的結果，選民也會想：「會不會一開始不讓反而能得更多呢」？而其它黨內挑戰者，更會直接站起來痛斥先退讓的現任者違反黨意、背叛、要黨下次改提別人。

的確，大家都知道要協商與妥協（例如以下影片） ，但密室的目的在解決「誰先開口」的順序問題。在沒有記錄及攝影的情況下，大家能各自把條件攤開來談，各自交換並簽名後，再一起對外公布結果，就沒有人知道誰先讓步誰後讓步了。假如沒有密室的話，大家願意妥協、或願意看自己支持的政黨先退讓的機率或意願就降低，最後大家還是各自堅持、都拿不到彼此想要的東西。（註）

密室協商的另一個重點在於「妥協可能是跨議題跨時間的」。大家並不是只針對某法案的各版本間進行協商，交換的條件可能包括了下個月或半年前的另一個法案，密室保障了這樣跨議題時間條件交換的可能。假如我的政黨在這次協商中受惠，半年過去後，我支持的委員忽然要投一個我反對的法案，原因是半年前的交換，此時我會同意嗎？好處半年前已經拿到了，那半年後的今天會不會要自己的黨毀約？

密室協商把這些交換過程隱藏在幾個各黨負責主導推動法案的「黨鞭」以及立法院長的心裡，各黨也才能好好「算帳」（尤其，院長當過數學老師）、好好的進行跨議題與跨時間的交換。這是公開協商辦不到或難以維持的。從賽局理論來看，各政黨玩的是長時間的連續賽局，但是每個法案的利害關係人們看到的是一次定生死的賽局，所以擁有不同的時間軸（Time Horizon）。

密室協商的過程與副產物，提供了「Fenno弔詭」一個很好的解釋。學者Richard Fenno的研究發現，美國民眾都超級討厭國會這個機構，卻又都很愛自己選區的國會議員。這兩件事看起來很矛盾，對嗎？

Fenno指出，這除了因為國會本身民主協商妥協的性質外，國會議員常會跟選民說明自己是多麼辛苦堅持，自己像騎士對抗整隻大噴火龍一般，費盡心力才為選區謀福利。當有密室協商時，每個議員都能跟自己的選民打廣告說自己多努力，而避免成為眾人眼中「先退讓、向敵人讓步」的那個人，因此衍生的副產物就是大家都愛自己的議員、但不愛整個國會。

前面兩個密室的好處，在理論與實務上建構了「不能只是協商、而必須密室協商」的邏輯，你同意嗎？筆者曾經很不同意，認為「既然都要交換了，而密室協商的結果也是交換條件，那過程公不公開、誰先退讓不是都差不多嗎？就算全部公開，難道就不能說服自己的支持者與黨內同志先退讓是必要的嗎？」

這樣的詢問，曾引起訪談人的一陣大笑。他除了說我不懂實務與選舉外，也提到這些交換的「結果」最終還是會公告立法，所以交換的結果終會公開在選民面前，因此不算真的黑箱。

密室帶來的黑暗面

真的不算黑箱嗎？假如我們進一步思考，這兩個支持密室的論述，並無法降低密室協商一些其它潛在的問題。最直接的問題是，各黨交換各取所需後，可能產生一些總和起來大家都受害的結果，例如每個縣市都想蓋大體育館，大家各自換票各自通過建案開發案，結果就是總預算越爬越高，國庫空虛，未來要還錢的人受害。

更深層的擔憂是，我們怎麼知道裡面的各黨政治人物們會不會聯合起來坑多數支持者，而向惡勢力靠攏呢？如果，表面上是各黨各退一步，實際上是各黨聯合起來把民眾賣了，向財團、或向自己多靠一步呢？舉例來說，對於法治或司法不夠獨立的國家，立法委員們可不可能交換的內容是換自己的無罪、不被調查、或是家族企業特許利益呢？尤其被夾在美中兩強之間的台灣，要如何相信政治人物們在密室裡協商的結果，是在彼此爭取選民認同，而不是彼此在爭取境外勢力的摸頭呢？這也呼應了人們為什麼不相信政治人物。