「公開協商下,誰要先讓步?」論國會「密室協商」的光明面與黑暗面

「公開協商下,誰要先讓步?」論國會「密室協商」的光明面與黑暗面
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這篇文章不是討論「有協商制度」與「廢除協商制度」間的好壞,而是討論「密室協商」與「公開協商」間的差異。

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文:王宏恩(杜克大學政治所博士候選人)

最近民視剛舉辦完國會改革政黨辯論會,其中國會黑箱、密室交換想當然爾成為各黨攻擊重點之一。然而,黑箱為什麼存在?根據政治學研究的文獻,以及筆者實際訪問曾參與國會密室協商的人後,這篇文章將說明一些理論與解釋,試圖提供「議會密室協商」的基礎。但同時,透過檢驗這些理論的假設,我們也進一步可看出密室的問題所在。

話說在前頭,這篇文章不是討論「有協商制度」與「廢除協商制度」間的好壞,而是討論「密室協商」與「公開協商」間的差異。

支持密室協商的依據

密室協商的目的,在於解決「順序」的問題。每個當選的黨派都要替自己的支持群眾發聲、推動政策,但這些政策間彼此可能有衝突、有總預算上的限制、或彼此意識形態上的差異。由於國會裡保留著讓少數委員干擾議事進行的程序權力(Filibuster,以前中文翻譯叫「費力把事拖」),因此各黨派都知道要透過協商,你讓一點、他讓一點,才可能在交換條件下各自通過議案、滿足各自支持者的需要。


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1895年的有聲活動電影機,可以看到一個耳機連接到箱子裡的留聲機|Photo Credit: Wikimedia Commons Public domain

然而,重點來了:「公開協商下,誰要先讓步?」在筆者實際與政治人物討論的過程中、以及一些政治學研究的賽局理論模型中,這個問題是支持密室談判的最大理由之一。委員們要對自己的選民負責,也同時要防止黨內眾多欲取而代之的黨內挑戰者。

假如一個委員為了通過議案而率先公開讓步,選民會不會覺得這個黨或委員懦弱、甚至是叛變呢?就算因讓步最後得到部份的結果,選民也會想:「會不會一開始不讓反而能得更多呢」?而其它黨內挑戰者,更會直接站起來痛斥先退讓的現任者違反黨意、背叛、要黨下次改提別人。

的確,大家都知道要協商與妥協(例如以下影片) ,但密室的目的在解決「誰先開口」的順序問題。在沒有記錄及攝影的情況下,大家能各自把條件攤開來談,各自交換並簽名後,再一起對外公布結果,就沒有人知道誰先讓步誰後讓步了。假如沒有密室的話,大家願意妥協、或願意看自己支持的政黨先退讓的機率或意願就降低,最後大家還是各自堅持、都拿不到彼此想要的東西。(註)

密室協商的另一個重點在於「妥協可能是跨議題跨時間的」。大家並不是只針對某法案的各版本間進行協商,交換的條件可能包括了下個月或半年前的另一個法案,密室保障了這樣跨議題時間條件交換的可能。假如我的政黨在這次協商中受惠,半年過去後,我支持的委員忽然要投一個我反對的法案,原因是半年前的交換,此時我會同意嗎?好處半年前已經拿到了,那半年後的今天會不會要自己的黨毀約?

密室協商把這些交換過程隱藏在幾個各黨負責主導推動法案的「黨鞭」以及立法院長的心裡,各黨也才能好好「算帳」(尤其,院長當過數學老師)、好好的進行跨議題與跨時間的交換。這是公開協商辦不到或難以維持的。從賽局理論來看,各政黨玩的是長時間的連續賽局,但是每個法案的利害關係人們看到的是一次定生死的賽局,所以擁有不同的時間軸(Time Horizon)。

密室協商的過程與副產物,提供了「Fenno弔詭」一個很好的解釋。學者Richard Fenno的研究發現,美國民眾都超級討厭國會這個機構,卻又都很愛自己選區的國會議員。這兩件事看起來很矛盾,對嗎?

Fenno指出,這除了因為國會本身民主協商妥協的性質外,國會議員常會跟選民說明自己是多麼辛苦堅持,自己像騎士對抗整隻大噴火龍一般,費盡心力才為選區謀福利。當有密室協商時,每個議員都能跟自己的選民打廣告說自己多努力,而避免成為眾人眼中「先退讓、向敵人讓步」的那個人,因此衍生的副產物就是大家都愛自己的議員、但不愛整個國會。

前面兩個密室的好處,在理論與實務上建構了「不能只是協商、而必須密室協商」的邏輯,你同意嗎?筆者曾經很不同意,認為「既然都要交換了,而密室協商的結果也是交換條件,那過程公不公開、誰先退讓不是都差不多嗎?就算全部公開,難道就不能說服自己的支持者與黨內同志先退讓是必要的嗎?」

這樣的詢問,曾引起訪談人的一陣大笑。他除了說我不懂實務與選舉外,也提到這些交換的「結果」最終還是會公告立法,所以交換的結果終會公開在選民面前,因此不算真的黑箱。

密室帶來的黑暗面

真的不算黑箱嗎?假如我們進一步思考,這兩個支持密室的論述,並無法降低密室協商一些其它潛在的問題。最直接的問題是,各黨交換各取所需後,可能產生一些總和起來大家都受害的結果,例如每個縣市都想蓋大體育館,大家各自換票各自通過建案開發案,結果就是總預算越爬越高,國庫空虛,未來要還錢的人受害。

更深層的擔憂是,我們怎麼知道裡面的各黨政治人物們會不會聯合起來坑多數支持者,而向惡勢力靠攏呢?如果,表面上是各黨各退一步,實際上是各黨聯合起來把民眾賣了,向財團、或向自己多靠一步呢?舉例來說,對於法治或司法不夠獨立的國家,立法委員們可不可能交換的內容是換自己的無罪、不被調查、或是家族企業特許利益呢?尤其被夾在美中兩強之間的台灣,要如何相信政治人物們在密室裡協商的結果,是在彼此爭取選民認同,而不是彼此在爭取境外勢力的摸頭呢?這也呼應了人們為什麼不相信政治人物。

我們看病時預期醫生會盡心盡力,為何對政治人物沒有那樣的信任?

小結

小結來說,密室協商對政治人物來說,有其光明面所在。它不只帶給政治人物便利性,他們更認為這是在選舉壓力以及黨內鬥爭中要能存活下來的必要設計,沒有密室就只有永遠的對立、干擾議事,或者永遠都純靠數人頭比投票數(當然,一些人也覺得數人頭本來就是對的,不是每個國家都有「費力把事拖」的制度。

因此有人說,密室協商可以保障小黨有「發聲的空間」,然而,我們現行的制度是讓每個黨,不管是大黨還是小黨,都有「否決掉議案」的空間。關於我們的制度設計問題,因篇幅關係,暫時不談)。

但另一方面,密室協商的黑暗面也是不容忽視。假如民眾認知道協商是必要的妥協,並同時警覺密室交換帶來難以承擔的負面作用:1. 交換各取所需後,可能產生一些總和起來讓大家都受害的結果。2. 政治人物們交換的內容可能遠超出法案間的交換。那麼,終有讓陽光照進密室的必要。即使政治人物會試著把密室從國會後台茶水間轉到廁所、轉到黨團辦公室、轉到私人招待所,但拿著光的人民總有追到的一天。

當然,意識形態堅定的人可能認為只有自己的想法邏輯是正確、其它人都是錯誤的,任何妥協都該死。但假如民主制度可以維持不墜,那民主制度就是不停的測試各種意識形態的政策產出,假如某政策真的是對的,那支持的民眾就會增加、反之支持率就會降低。民主的優點在於不斷的自我修正,因此真的認為自己的想法是對的,時間以及選舉會慢慢證明你。當然,這假設的前提就是要繼續維持民主與開放討論。

本文經菜市場政治學授權刊登,原文發表於此
原標題:「密室」協商的光明面與黑暗面

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜