政問第六集》國會改革懶人包，帶你一次看清立法院25年來三波變革

本週三（12/30）晚上九點，《政問Talk To Taiwan》第六集將上線，《政問Talk To Taiwan》是由台灣數位新創團隊如關鍵評論網、LIVEhouse.in、圖文不符、報導者以及設計界重量級團隊包括JL Design、IF OFFICE等共14組人馬，共同協力製作。

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台灣國會改選迫在眉梢，沒有高品質的國會，就不會有高品質的法案為人民服務，也無法有效監督政府。政問第六集將邀請曾擔任立委多年、並撰寫《國會改革白皮書》的林濁水為您一一分析，並提出他的解決之道。

在收看節目之前，我們先回顧國會走過25年來經歷的改革歷史。

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1987年，時任民進黨增額立委的朱高正在立法院跳上主席台並揮出第一拳，打響國會全面改選的議題。四年後的1991年，當了43年的第一屆立法委員全數退職，「萬年國會」成為歷史，寫下國會改革的新頁。

然而，歷經多次修憲與體制調整的立法院，從立委任職年數延長、席次減半，乃至從「複數選區不可讓渡制」改為「單一選區兩票制」，表面上看來立法院應該是越改越好，但為什麼從許多的民調顯示，人民仍然不信任國會，需要人民自組團體來監督國會？

從人民最「有感」的立法效率低落、法案卡在立法院內、黑箱作業的黨團協商，到隱藏在立法院制度內的選制問題，小選區讓立委變成里長，紅白帖大小事都要管，以及立委減半所帶來的弊病和議長中立問題，在在都讓我們的國會無法發揮「正常」功能。

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最近一次的不滿引爆點是在2014年3月18日。立法院在審查《海峽兩岸服務貿易協議》時，因國民黨籍立委張慶忠擔任內政委員會召集人，以該案超過行政命令審查不得超過三個月時間的限制為由，於30秒內宣布將全案送交院會存查，也就是代表已經審查完畢，以此迴避委員會審查（半分忠事件），引發人民不滿並佔領立法院。大家都在問：「我們的國會怎麼了？」

其實國會改革最早在1980年代末期便已經啟動，只是當時是以「國會全面改選為訴求」。而在1991年萬年國會的第一屆資深立委退職之後，第二屆立法委員全面由人民直選，也因此，立法院本身的體制自然要把從威權時代被弱化為「行政院立法局」的功能，提升到正常國家的國會所應該具備的功能。

同時為了改善民主轉型時普遍盛行的衝撞體制、議事杯葛與街頭抗爭所嚴重影響的議事效率，以及汰除藉由選制缺陷而選上的利益型立委，於是有了後續三波的改革。

第一波改革：調整立院體制

第一波改革主要針對立法院體制的調整。在1999年1月第三屆立法委員任期結束前，立法院分別通過《立法院組織法》、《立法院職權行使法》、《立法委員行為法》、《立法院議事規則》等四法。其中，日後被詬病的「黨團協商」就是這個時候正式被賦與法律地位，規範在《立法院職權行使法》第12章裡的第68至74條條文。但規定是規定，有沒有照做就很有討論空間。比方第70條規定，「議案進行協商時，由秘書長派員支援，全程錄影、錄音、記錄，併同協商結論，刊登公報」，但從來沒有人見過這份「公報」，因此黨團協商被譏為「密室協商」。

其他改革的部份主要是往提昇議事效率以及強化審查會的方向進行，所以第四屆立委法案的通過數量上比第三屆還要多上許多。

但接著問題又來了，最大的問題在於黨團協商這件事。

原本黨團協商是因為國民黨為了解決議事動輒被癱瘓，立法效率不彰所「發明」出來的方法，一開始的確解決了問題，所以隨後才納入《立法院職權行使法》裡。

但接下來卻演變成為凡有爭議或甚至來不及處理的法案全部都送協商，架空了委員會的功能。第二，第一波改革當中的《立法院組織法》第33條規定，五人以上可組黨團並可要求進行黨團協商。於是，不管大黨小黨，只要你有參加協商，不在協商結果上簽字就可以阻擋協商結果，並可以此為要脅交換利益，如當時著名的「錢坑法案」（P.121）。

此外，因為黨團協商所產生的各種亂象，讓人民對於立法院的信任降到最低點。於是，在第一波改革沒有充分解決問題，挖東牆補西牆之下，再度展開第二波的國會改革。

Photo Credit: 沃草

第二波：針對黨團協商進行改善

2001年之後第五屆立法院所進行的第二波國會改革，主要針對黨團協商所引發的問題進行改善。

細部調整的地方如下：

限縮協商範圍，增加「逕行二讀」設計：根據《立法院職權行使法》第10條之一的規定，委員會可以將審查完畢且爭議不大的法案直接送入二讀，不需送協商。

前面提到只要有小黨黨團一人反對即可擋下法案的情形，於是就從修改立法院組織法著手，將黨團人數最低門檻從五人提高至八人。（再度修改《立法院組織法》第33條）

因為協商的時候往往並沒有該法案所屬委員會的委員，比方要協商教育相關的法律，卻沒有教育委員會的委員在場，往往最後協商結果跟審查的結果相差十萬八千里。為了改善這樣的狀況，於是在立法院職權行駛法當中明定協商代表需要有委員會委員參與。