政問第六集》國會改革懶人包,帶你一次看清立法院25年來三波變革

Photo Credit: Artemas Liu @Flickr CC BY 2.0
我們想讓你知道的是

台灣國會改革改革雖迫在眉梢,沒有高品質的國會,就不會有高品質的法案為人民服務,也無法有效監督政府。政問第六集將邀請曾擔任立委多年、並撰寫《國會改革白皮書》的林濁水為您一一分析,並提出他的解決之道。

唸給你聽
powerd by Cyberon

本週三(12/30)晚上九點,《政問Talk To Taiwan》第六集將上線,《政問Talk To Taiwan》是由台灣數位新創團隊如關鍵評論網、LIVEhouse.in、圖文不符、報導者以及設計界重量級團隊包括JL Design、IF OFFICE等共14組人馬,共同協力製作。

►《政問》網址:http://talkto.tw/
這次選舉開始不一樣,14家設計、新創、新媒體公司共同打造新型態政論節目

台灣國會改選迫在眉梢,沒有高品質的國會,就不會有高品質的法案為人民服務,也無法有效監督政府。政問第六集將邀請曾擔任立委多年、並撰寫《國會改革白皮書》的林濁水為您一一分析,並提出他的解決之道。

在收看節目之前,我們先回顧國會走過25年來經歷的改革歷史。

1987年,時任民進黨增額立委的朱高正在立法院跳上主席台並揮出第一拳,打響國會全面改選的議題。四年後的1991年,當了43年的第一屆立法委員全數退職,「萬年國會」成為歷史,寫下國會改革的新頁。

然而,歷經多次修憲與體制調整的立法院,從立委任職年數延長、席次減半,乃至從「複數選區不可讓渡制」改為「單一選區兩票制」,表面上看來立法院應該是越改越好,但為什麼從許多的民調顯示,人民仍然不信任國會,需要人民自組團體來監督國會?

從人民最「有感」的立法效率低落、法案卡在立法院內、黑箱作業的黨團協商,到隱藏在立法院制度內的選制問題,小選區讓立委變成里長,紅白帖大小事都要管,以及立委減半所帶來的弊病和議長中立問題,在在都讓我們的國會無法發揮「正常」功能。

►更多有關立委的工作內容以立法流程,請看《立院出代誌:為什麼我們關心的法案總是過不了?》

最近一次的不滿引爆點是在2014年3月18日。立法院在審查《海峽兩岸服務貿易協議》時,因國民黨籍立委張慶忠擔任內政委員會召集人,以該案超過行政命令審查不得超過三個月時間的限制為由,於30秒內宣布將全案送交院會存查,也就是代表已經審查完畢,以此迴避委員會審查(半分忠事件),引發人民不滿並佔領立法院。大家都在問:「我們的國會怎麼了?」

其實國會改革最早在1980年代末期便已經啟動,只是當時是以「國會全面改選為訴求」。而在1991年萬年國會的第一屆資深立委退職之後,第二屆立法委員全面由人民直選,也因此,立法院本身的體制自然要把從威權時代被弱化為「行政院立法局」的功能,提升到正常國家的國會所應該具備的功能。

同時為了改善民主轉型時普遍盛行的衝撞體制、議事杯葛與街頭抗爭所嚴重影響的議事效率,以及汰除藉由選制缺陷而選上的利益型立委,於是有了後續三波的改革。

第一波改革:調整立院體制

第一波改革主要針對立法院體制的調整。在1999年1月第三屆立法委員任期結束前,立法院分別通過《立法院組織法》、《立法院職權行使法》、《立法委員行為法》、《立法院議事規則》等四法。其中,日後被詬病的「黨團協商」就是這個時候正式被賦與法律地位,規範在《立法院職權行使法》第12章裡的第68至74條條文。但規定是規定,有沒有照做就很有討論空間。比方第70條規定,「議案進行協商時,由秘書長派員支援,全程錄影、錄音、記錄,併同協商結論,刊登公報」,但從來沒有人見過這份「公報」,因此黨團協商被譏為「密室協商」。

其他改革的部份主要是往提昇議事效率以及強化審查會的方向進行,所以第四屆立委法案的通過數量上比第三屆還要多上許多。

但接著問題又來了,最大的問題在於黨團協商這件事。

原本黨團協商是因為國民黨為了解決議事動輒被癱瘓,立法效率不彰所「發明」出來的方法,一開始的確解決了問題,所以隨後才納入《立法院職權行使法》裡。

但接下來卻演變成為凡有爭議或甚至來不及處理的法案全部都送協商,架空了委員會的功能。第二,第一波改革當中的《立法院組織法》第33條規定,五人以上可組黨團並可要求進行黨團協商。於是,不管大黨小黨,只要你有參加協商,不在協商結果上簽字就可以阻擋協商結果,並可以此為要脅交換利益,如當時著名的「錢坑法案」(P.121)。

此外,因為黨團協商所產生的各種亂象,讓人民對於立法院的信任降到最低點。於是,在第一波改革沒有充分解決問題,挖東牆補西牆之下,再度展開第二波的國會改革。

Photo Credit: 沃草
第二波:針對黨團協商進行改善

2001年之後第五屆立法院所進行的第二波國會改革,主要針對黨團協商所引發的問題進行改善。

細部調整的地方如下:

限縮協商範圍,增加「逕行二讀」設計:根據《立法院職權行使法》第10條之一的規定,委員會可以將審查完畢且爭議不大的法案直接送入二讀,不需送協商。

前面提到只要有小黨黨團一人反對即可擋下法案的情形,於是就從修改立法院組織法著手,將黨團人數最低門檻從五人提高至八人。(再度修改《立法院組織法》第33條)

因為協商的時候往往並沒有該法案所屬委員會的委員,比方要協商教育相關的法律,卻沒有教育委員會的委員在場,往往最後協商結果跟審查的結果相差十萬八千里。為了改善這樣的狀況,於是在立法院職權行駛法當中明定協商代表需要有委員會委員參與。

設定協商時限,避免檔案被「綁架」。由於之前曾經發生只有五人的黨團擋下整個協商結果,因此設下協商四個月的期限,避免這樣的狀況經常發生。

因此到這裡可以發現,黨團協商對立法院造成的議事效率不彰等等弊病,已經是朝野的共識。但為什麼到現在我們還在討論黨團協商這件事情?

由於第一、二波的國會改革並沒有完全改善立法院的功能,國會的亂象依舊,立委的素質參差不齊,民眾已經無法忍受這樣的國會。於是,在政治人物以及民意的驅動下,第三波改革從立法院的議事與組織,開始轉移到選制的檢討。

第三波:檢討選制

2000年開始,在當時的社會氛圍普遍對立法院的表現持續不滿下,「立委減半」運動應運而生。經由民進黨政府的主導在2005年完成修憲,並且搭配選制的重大變革,由原本「複數選區單記非讓渡投票制」(SNTV),改制為「單一選區兩票制」(並立式)。不過,立委選制的改變從最早於1990年代中期提出到完成修憲,於第七屆正式施行,其實已經歷十多年的時間。

為什麼台灣立委的選制要從繞口的「複數選區單記非讓渡投票制」,改制成為「單一選區兩票制」?主要的原因就在於先前第一、二波的改革並未改善選風的敗壞、立法品質與效率低落等等問題,使得民間對於立法院再也無法忍受,在立委減半運動的驅動之下,原本已經有在討論的選制改變也就順水推舟地完成。

SNTV制之前僅有日本與台灣長期使用,但日本在1994年改採單一選區制以後,僅剩下台灣仍在運作。SNTV制度公認是造成選風敗壞的原因之一,以前常常聽到的政治派系、賄選、走偏鋒(比如以某個特定偏激又可以鼓動少數民眾的議題為主要理念)就是因為SNTV制。

許多研究指出,在SNTV制度下特定候選人只要固守自己的地盤,穩住安全票(有時候甚至只要幾千票)就可以選上。因此,90年代台灣地方派系政治與賄選風氣盛行,使得許多政治派系、黑道背景候選人都可以藉這個機會選上立法委員,立法品質可想而知。也因為這個制度弊病叢生,因此日本在1994年廢除此制度,改行單一選區兩票並立制,台灣成為唯一使用SNTV制的國家。

聯立制和並立制的差異

但是單一選區兩票並立制真的比較好嗎?除了單一選區制革除以往地方派系、賄選以及走偏鋒的效果顯著,同時也對於形成兩黨政治有正面的效果。那麼並立制跟聯立制的差異呢?基本上兩者的差異就在於比例的精神,聯立制對於小黨比較有利,在這篇文章有很清楚的論述和比較。

目前世界上採取單一選區聯立制最具代表性的國家是德國,這篇文章非常詳細地分析日本並立制與德國聯立制的差異。

簡單地說,並立制對於大黨是有利的,但並立制施行後並沒有帶來太大的爭議,反而是立委減半所造成的影響,至今仍爭論不休。

在2005年修憲之後,立法院的立委席次從原本的225席減半成為113席,於2008年選舉的第七屆立法委員開始施行。當時有學者認為這是民進黨政府的權謀,但民進黨前主席林義雄以及台灣教授協會的看法則是認為,立委減半只有百利而無一害,一定要推動。

而在國際的慣例上,各國國會議員的人數有學者認為應該以人口總數開根號或開立方根來計算。以這樣的慣例來看,不管一個國家的人口總數,一國國會議員的數量最高約在660上下,最少則不低於150人。支持立委減半的人以美國與日本的國會議員人數為例,認為台灣的立委過多,但德國與英國的國會議員卻都超過650人。對於國會議員人數的計算,這篇文章有詳細的論述。

台灣的立委減半實行兩屆以來,支持人士當初所宣稱的好處都沒有發生,反而產生其他問題,如因為立委人數減半而產生的擴權、票票不等值問題更加嚴重,人數不足導致立法效率更加低落等等。

舊的問題沒有解決,卻衍生更多問題,立法院可以說是越改越糟。此外,2013年的九月政爭,意外讓「議長中立」成為國會改革的重要一環。然而議長中立其實還牽涉到憲政體制(內閣制或總統制),這點國民兩黨都未提及。

國會調查權是什麼?

因此,2016的大選讓國會改革議題喊的沸沸揚揚。國民黨和民進黨候選人朱立倫蔡英文分別提出對於國會改革的看法,除了過去的問題之外,這次的戰線還因為立法院長和民進黨立院總召柯建銘,對於國會調查權的問題隔空交火,引發外界的議論。

目前世界的先進國家當中,美、德、英、日等國的國會都擁有國調查權,國會調查權的由來這篇文章有簡略的介紹。

而台灣最早提到國會調查權,則是1993年的大法官釋字第325號文,以及2004年因319真相調查委員會而引起的釋憲爭議,大法官解釋第585號文再次肯任立法院擁有國會調查權。這兩篇文章分別介紹國會調查權的大法官解釋相關條文:

但國會調查權並不等於司法調查權,前民進黨立委林濁水在他的專論當中有詳細的說明。同時,因為台灣的憲政體制為五權分立,監察院也擁有調查權,因此未來除了修法增列國會調查權專章,也須處理和監察院同時擁有調查權的問題。有趣的是,在第八屆立委的最後一個會期,國會調查權仍是以黨團協商的方式來進行修法,但最後協商並沒有成功。

到底國會改革在明年大選之後是不是能夠真正被落實?檢視立法院長達二十多年的改革歷史,剛好也是台灣經濟漸漸邁入衰退的時期,可見立法院的運作良窳,關係到國家的前途甚鉅。2016年會不會是真正的國會改革元年,就看我們手中的這一票了。

關鍵評論網相關文章:

責任編輯:鄭少凡
核稿編輯:楊士範

或許你會想看
更多『評論』文章 更多『政治』文章 更多『吳 承紘』文章

此篇文章含有成人內容,請確認您是否已滿 18 歲。

  • 我已滿 18 歲
  • 我未滿 18 歲
Loader