鳥籠公投、鳥籠罷免，以及一些核四的小故事

不知道大家有沒有覺得很奇怪，一向主張「續建核四」的執政黨，在江院長一上任的時候就拋出了「停建核四」的公投議題？更奇怪的是，長期「反核」的民間團體竟然紛紛跳出來要求應該要來公投「續建核四」。類似的例子還發生在2010年，強烈反對ECFA的台聯，竟然大力推動「簽訂ECFA」的公投，而且還被贊成ECFA的政府大力駁斥。

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其中的關鍵很簡單，現有的「公民投票法」門檻規定太高，以致於可以輕易把一個議案否決。本文主要就是要來談談，為什麼公投法被稱做「鳥籠公投」（而且還是法案主要起草人陳文茜自己發明的稱呼），以及一些關於公投（以及同樣嚴格的罷免門檻）往事，而這些事情都跟核四有高度的關聯。

罷免和公投的通過門檻

憲法第十七條規定：「人民有選舉、罷免、創制、複決之權。」在法律上，前兩者主要是由「公職人員選舉罷免法」及「總統副總統選舉罷免法」加以落實，創制與複決則以「公民投票法」為主。簡單來說，前兩者是針對「人」，而後兩者是針對「事」。

要進行罷免和公投的時候，都是要先經過一定比例選舉人的提案和連署，例如罷免案需原選區2%選舉人提案和13%連署。先不提目前我們的公投和罷免在成案階段的各種問題，目前罷免和公投的「通過門檻」幾乎是一模一樣：必須要有一半的選舉人出來投票，以及投票的人當中過半數的人支持，才能夠通過公投案及罷免案。

西方主要民主國家極少對公投設下投票率門檻。歐洲理事會（Council of Europe）的政策指引中也明白反對會員國對公投設立門檻。五成投票率看似不高，但事實上問題很大，因為它把不投票的人視為「否決」，而非「棄權」。若依台灣過往各級選舉的投票率，最高也不過就是75%上下（2008總統選舉76%，2012年為74%。而且以非大選來看，各級補選投票率多半不到五成），假設我們以最寬鬆的75%最高投票率來估算，要反對一個公投提案只需要掌握25%的民眾支持，請他們不要去投票，這樣就可以輕易把公投案否決，因為投票率不到50%即視為否決。（補充資料：〈關於公投的6個Q&A：廢掉門檻會讓少數綁架多數？不廢才會〉。）

目前為止我們已進行過六個全國性公投案，全都是因為投票數不到一半而否決。以第三案（向國民黨追討不當得利之黨產）為例，有91%的投票人贊成，但投票率不到三成。根據這篇研究，拒領公投票的人數不只和國民黨及新黨政黨票的得票數相當接近，而且在泛藍支持度愈高的鄉鎮，選民愈容易感受到「領公投票」有壓力，導致部分非泛藍支持者不敢領公投票。

「公投之所以存在，最重要的問題在於，某項議題爭議過大，代議政治系統無法針對這個問題有效代表民意，所以必須仰賴民主國家的公民行使權利，共同做出決定。爭議過大的其中原因很可能是因為贊成與反對的聲音旗鼓相當，因此更必須依靠公平公正公開的投票程序來達成一個結論。

現在的公投法問題就在於，愈是爭議性高的議題，若否定者為少數人，則可以輕易使用棄權方式來將贊成的多數人的選擇給抹殺。」（引自PTT鄉民精準又中肯的文章）

根據投票率來算，「贊成提案的人至少要是反對的兩倍，才不會被否決。」否定提案的人只要不去投票就行了，去投票反而會幫助公投案通過。試想，如果一個議題，社會上民意是贊成的人為反對的兩倍，那代表已經有清楚的共識，又何必公投？這就是公投之所以被稱做鳥籠公投的原因之一。（只是「之一」，還有許多關於提案和連署的嚴苛條件）

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公投和罷免的歷史故事

我國的公投法是在2003年制定。在此之前已有多次地方自辦公投的紀錄，最 早的是高雄後勁反中油五輕；1994貢寮鄉反核四（投票率近六成，96%反對）、1994台北縣反核四公投（投票率近兩成，近九成反對）、1996台北市 反核四公投（投票率近六成，54%反對），但全都被執政者以「沒有法源依據」為由而忽略。

我國第一次罷免案成案也是因為核四。在1994年之前，罷免案要通過的投票率門檻是三分之一。當時就是因為反核四的運動風起雲湧（核四是在1992年由李登輝總統拍板定案，1999年動工，原預計2004年完工，後因民進黨短期停建而延至2006年，但其後一延再延，經費一加再加，成為無底洞）。1994年6月，國民黨立委通過了核四預算案；7月，時任省議員的林義雄先生為此禁食，直到有十萬人簽名支持全國核四公投。身為反對黨的民進黨和公民團體一同向執政黨施壓，要求徹回核四建案，並同時發動罷免擁核立委，針對四名台北縣立委進行罷免。

此時國民黨的反制動作很有趣，其一是發動「反罷免」民進黨立委（但都沒有成案），其二是提案修改罷免法：大幅增加提案門檻為原本的十倍以上、規定罷免案不能跟其他選舉一起投票，然後把罷免成立的投票投票門檻從三分之一改成二分之一。史上第一次成案的罷免案因為投票率僅兩成而被否決。

當時的立委選制還是「複數選區」（每人投一票，同一個選區選出多個人，SNTV），若以得票情形來看（中選會網站只有從第三屆起算的資料，因此以1995年得票來參考），被提案罷免的立委包括當時的黨團書記長林志嘉（約6萬票，4.1%）、洪秀柱（約5萬票，3.5%），但要罷免他們必須要台北縣選民人數212萬當中的106萬人出來投票，然後至少要53萬人投贊成。現在的縣市議員仍然是以複數選區的方式來選舉，此問題仍然存在。

而現今的立委選制雖已改成「單一選區兩票制」（同一選區的區域立委只選出一人，另外投一票政黨票），只要投票率門檻存在，政治人物永遠都是老神在在。例如，新北市第一選區的吳育昇委員在2012年獲11萬票，該選區29萬選舉人，必須要有近15萬人出來投票罷免他，而上次選舉當中其他三位候選人的票數加起來只有10.5萬票。雖說政治人物完全不用擔心罷免會過，但他們還是努力加高罷免的「成案」門檻（例如吳立委就提案：連署過程必須提供身份證影本，並從嚴剔除影印不清楚的連署），實在不知道是在擔心什麼？