關於公投的6個Q&A：廢掉門檻會讓少數綁架多數？不廢才會

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最近關於台灣的公投法有許多討論，這邊蒐集一些常見的問答來給大家參考。

Q1：台灣的公投門檻到底高不高？

首先，一定要區分的是：「成案門檻」和「通過門檻」是兩件完全不同的事情。前者是說誰可以發起公投、多少人連署之後可以拿來公投；後者是說公投的時候要有多少人出來投票才算數。通過門檻由兩項組成：1投票率門檻，2同意人數門檻。所謂的「雙二一」指的就是投票率要選舉人數的一半、同意票必須是出來投票的人的一半。通常有1就會有2，因為公投案就是同意和不同意兩種選項，自然是要出來投的人超過一半支持才會是多數；但是有2不一定有1。因此這邊主要先來討論投票率門檻。

若以世界上主要民主國家全國層級的公投來看，使用「簡單多數」就可以通過公投的，包括瑞典、法國、奧地利、盧森堡、冰島、愛爾蘭、芬蘭、捷克、希臘、土耳其；「聯邦制國家」有規定全國層級公投的有澳洲和瑞士，他們也規定全國層級議案必須各州用簡單多數通過；僅有「諮詢性公投」（即沒有強制力）的英國、比利時、荷蘭也都是使用簡單多數，不設立任何投票率門檻。

採用雙二一門檻的，就只有台灣。投票率加上同意票門檻比台灣嚴的，只有克羅埃西亞（涉及主權以及對外關係的法案）、拉脫維亞（修憲）以及丹麥（修憲）；
有規定50%投票率門檻（但無同意票門檻）的還有保加利亞、俄羅斯，以及義大利規定是「廢除法案公投」為50%門檻，另外還有一些國家是「具有強制力」（投完一定要執行該政策）的法案是50%門檻，例如立陶宛、波蘭和葡萄牙等五國。另外，有設投票率門檻的還有：丹麥（公投案30%）；政府常常拿來比較的韓國是1/3。美國沒有聯邦層級的公投規定，但各州都有公投法，投票率門檻不一；一般州法律複決，絕大多數州是採簡單多數。德國跟美國類似，大多數的邦是採簡單多數。日本只限定於修憲進行公民投票，而且「沒有」設立投票率的門檻。江院長在之前立院備詢時回答說有「許多國家都是雙二一」、「台灣的門檻不算嚴」，應是一時口誤，或將各種成案門檻和通過門檻搞混了。

暨南大學陳彥錚教授整理了完整清楚的圖表解說。台灣針對一般公共政策的公投「通過門檻」是有公投法的國家當中最嚴格無誤。

以上舉例可能還有一些遺漏的，但是可以確定的是，絕大多數國家都沒有設立投票率門檻，尤其是針對公共政策的公投，更不應該設門檻。而且，有設投票率門檻的國家當中，投票率未達標都是將該次公民投票視為「無效」，但只有台灣是規定該公投「否決」。

重點是，公投法的制定是拿來「解決重大爭議」用的，不是拿來「否決議案」用的。所以，一般的公共政策公投，根本就不應該設立投票率門檻。既然制定了公投法讓全民來決定重大爭議的政策，又何必設下高門檻呢？（請看Q2進一步說明）

至於「成案門檻」，可以另外討論。我國的公投成案門檻應該算是中間偏高，不算是最嚴，但也不低。

Q2：廢除門檻會讓少數綁架多數？到底為什麼公投法被稱做「鳥籠公投」？

完全不用擔心廢除門檻會讓少數綁架多數，因為多數意見只要去投個票就行了啊！如果是多數意見，自然就是依多數意見通過，沒有少數綁架多數的狀況會發生。

事實上，有投票率門檻才是讓少數綁架多數。根據投票率的門檻，我國各級選舉最高的投票率是總統選舉約75%（也就是本來就會有25%的人因各種原因而不去投票），假設公投案也達到這麼高的投票率（事實上不太可能，就連縣市長選舉的投票率都才六成而已），所以反對公投議案的人只要掌握不到25%就可以否決議案了，因為這樣一來投票率就無法超過五成。過去台灣的六項公投案都是因為投票率不到而否決，且主要政黨都是拼命宣傳「不要領票」，而不是「反對議案」。

現行50%的規定，贊成提案的人至少要是反對的兩倍，才不會被否決。否定提案的人只要不去投票就行了，去投票反而會幫助公投案通過。這就是公投之所以被稱做「鳥籠公投」的原因之一。

＊補充網友提問：「只要掌握不到25%就可以否決議案，那麼要反核四運轉的話，公投提案是不是應該設成：『我贊成核四運轉』，讓這個案子沒過，就達到目的了？」

我的回答：是啊，現在就是「反核四」的人拼命要投「贊成核四」的公投，政府則是要來投「停建核四」公投。就像之前2010年反對ECFA的台聯拼命要爭取贊成簽訂ECFA的公投。可見，50%的投票率門檻就是會讓大家拼命要來「反面表列」。若真的來投了，是有達到目的沒錯，但一樣會被另一方的人質疑有問題。所以最好的方式就是不要列投票率門檻，讓贊成和反對方的人都有動員的義務。（註：所以，林義雄先生以及許多公民團體都訴求要先修正公投法，然後再來公投，而不是直接來玩正反表列的遊戲）

* 補充底下留言的網友試算：為什麼贊成提案至少要是反對者的兩倍才不會被否決？
台灣全國性選舉，最高投票率的一次約80%，也就是只有80%人民會出來投票（實質投票率）。假設現在有個議題，人民贊成與反對是60% : 40%，現在贊成者出來投票，80% x 0.6 = 48%（即有48%的投票率），那麼只要反對者都不出來投票，就未達50%門檻，依台灣現行規定，投票率未達50%，公投案視為「否決」（注意不是公投無效喔）。因此議題的贊成反對比，約要達到63% : 37%，乘上實質投票率的80%之後，投票人數才能超過50%。
而這還是用歷史最高投票率的方式去算，若依照2012年總統大選，投票率不到75%，算起來，贊成反對比，就必須達到67% : 33%，公投才能夠通過，否則反對者只要通通不投票，讓投票率未達50%，即自動否決，這就是為什麼，贊成提案「至少」要是反對者的兩倍，才不會被否決。

Q3：可是，有許多文章在討論公投門檻很重要。

（例如：各國公投重大議題門檻多嚴謹、公投門檻之跨國比較分析）

是的，公投門檻很重要，但這些文章裡面講的都是「成案」的門檻，而非「投票率」的門檻。成案門檻討論的是：要有多少人提案、多少人連署、誰可以發動公投。

我們的公投法規定，第一階段需要約10萬人連署提案（合格選民總數0.5%），第二階段需要約100萬人連署（選民總數5%），才能成案。這個門檻也真夠高的了。

如果都有100萬人連署了，又何必像馬總統和江院長說的那樣「只有幾個人出來投票就能決定國家政策」？如果擔心被少數綁架，那「多數」為什麼不直接去投個票就好了？所以說，要討論門檻必須先區分不同的門檻概念。

Q4：有門檻的設立，公投才有正當性？

學術研究論文都已證實：高投票率門檻的設置，讓選民無法反映真實的想法；選民理性判斷的「均衡」會落在「直接棄權」不去投票，而非根據真實意見去投票。所以，高投票率門檻反而會讓選民不去投票，降低正當性。

參考來源：

“Ensuring a representative referendum outcome: the daunting task of setting the quorum right “, Zwart, 2010
“Imposing a turnout threshold in referendums“, Hizen and Shinmyo, 2011

再說，我們的各級選舉也都沒有規定投票率門檻。許多的補選（立委、民代等），投票率三成多、四成的比比皆是，難道我們會說他們沒有正當性？關鍵在於，選舉本來就是應該把不去投票視為棄權，而不是視為否決。設立投票率門檻等於是把不投票視為否決。

再進一步思考，難道第一題舉出的那麼多國家的公投都沒有正當性？

Q5：馬總統說停建核四股市會大跌？

2000年停建核四的時候，遇上了全球的科技股.com泡沫破裂。當年美國NASDAQ指數從2000年十月底到隔年十月跌了53%，同期以科技股為主的台灣股市跌幅則是39%。當然我們無法斷定核四對台灣經濟發展沒影響，但是牽拖台股跌是因為核四，那就是完全忽略了國際經濟因素。

就像之前太陽花學運，政府說害股市跌，但鄉民發現其實是國安基金拼命賣超，跟學運的關係並不大，而且整體來說股市在這段期間（3/18~4/10）是上漲的。補充4/28最新的資訊「外資首度發聲　沒核四GDP仍有3.38%」：「德意志證券首度發出正式報告表示，相關議題市場情緒為負面，但預估對台股短線基本面影響有限」；「德意志證券指出，根據政府和台電相關預期，台灣在2020年前，在電力需求的高峰時段仍可供應無虞，即使沒有核四建案，GDP仍可有3.38%的水準，預期政府會在公投前公開相關的能源政策」
再退一步來說，難道我國重大政策必須以股市漲跌為依歸？這並不是個合理的判準。

Q6：公投法是民進黨通過的，不可以修正。

事實上，2003年公投法的制定，是以國民黨和親民黨的版本為主，而當時主要起草人之一的立委陳文茜自己很得意地把公投法稱做「鳥籠公投」。（有興趣可以google「鳥籠公投陳文茜」；立法過程可參考這篇文章〈鳥籠公投誰搞的？還原公投法立法原貌立委提案、表決狀況現形〉。重點是，不論2003年制定的時候版本是誰的，公投法的內容真的是很有問題，現在該修了。

附註：民進黨提出的「核四公投特別法」原本就是要採用簡單多數來公投核四，不需要投票率和同意票的門檻。在馬總統和蘇主席會面後，民進黨的讓步是保留25%的「同意票門檻」，但「投票率」仍然不設限（投票率設限的話，就還是讓反對方不需要動員即可輕易否決）。

（推薦閱讀：鳥籠公投、鳥籠罷免，以及一些核四的小故事）