關於公投的6個Q&A:廢掉門檻會讓少數綁架多數?不廢才會

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最近關於台灣的公投法有許多討論,這邊蒐集一些常見的問答來給大家參考。
Q1:台灣的公投門檻到底高不高?
首先,一定要區分的是:「成案門檻」和「通過門檻」是兩件完全不同的事情。前者是說誰可以發起公投、多少人連署之後可以拿來公投;後者是說公投的時候要有多少人出來投票才算數。通過門檻由兩項組成:1投票率門檻,2同意人數門檻。所謂的「雙二一」指的就是投票率要選舉人數的一半、同意票必須是出來投票的人的一半。通常有1就會有2,因為公投案就是同意和不同意兩種選項,自然是要出來投的人超過一半支持才會是多數;但是有2不一定有1。因此這邊主要先來討論投票率門檻。
若以世界上主要民主國家全國層級的公投來看,使用「簡單多數」就可以通過公投的,包括瑞典、法國、奧地利、盧森堡、冰島、愛爾蘭、芬蘭、捷克、希臘、土耳其;「聯邦制國家」有規定全國層級公投的有澳洲和瑞士,他們也規定全國層級議案必須各州用簡單多數通過;僅有「諮詢性公投」(即沒有強制力)的英國、比利時、荷蘭也都是使用簡單多數,不設立任何投票率門檻。
採用雙二一門檻的,就只有台灣。投票率加上同意票門檻比台灣嚴的,只有克羅埃西亞(涉及主權以及對外關係的法案)、拉脫維亞(修憲)以及丹麥(修憲);
有規定50%投票率門檻(但無同意票門檻)的還有保加利亞、俄羅斯,以及義大利規定是「廢除法案公投」為50%門檻,另外還有一些國家是「具有強制力」(投完一定要執行該政策)的法案是50%門檻,例如立陶宛、波蘭和葡萄牙等五國。另外,有設投票率門檻的還有:丹麥(公投案30%);政府常常拿來比較的韓國是1/3。美國沒有聯邦層級的公投規定,但各州都有公投法,投票率門檻不一;一般州法律複決,絕大多數州是採簡單多數。德國跟美國類似,大多數的邦是採簡單多數。日本只限定於修憲進行公民投票,而且「沒有」設立投票率的門檻。江院長在之前立院備詢時回答說有「許多國家都是雙二一」、「台灣的門檻不算嚴」,應是一時口誤,或將各種成案門檻和通過門檻搞混了。
暨南大學陳彥錚教授整理了完整清楚的圖表解說。台灣針對一般公共政策的公投「通過門檻」是有公投法的國家當中最嚴格無誤。
以上舉例可能還有一些遺漏的,但是可以確定的是,絕大多數國家都沒有設立投票率門檻,尤其是針對公共政策的公投,更不應該設門檻。而且,有設投票率門檻的國家當中,投票率未達標都是將該次公民投票視為「無效」,但只有台灣是規定該公投「否決」。
重點是,公投法的制定是拿來「解決重大爭議」用的,不是拿來「否決議案」用的。所以,一般的公共政策公投,根本就不應該設立投票率門檻。既然制定了公投法讓全民來決定重大爭議的政策,又何必設下高門檻呢?(請看Q2進一步說明)
至於「成案門檻」,可以另外討論。我國的公投成案門檻應該算是中間偏高,不算是最嚴,但也不低。
Q2:廢除門檻會讓少數綁架多數?到底為什麼公投法被稱做「鳥籠公投」?
完全不用擔心廢除門檻會讓少數綁架多數,因為多數意見只要去投個票就行了啊!如果是多數意見,自然就是依多數意見通過,沒有少數綁架多數的狀況會發生。
事實上,有投票率門檻才是讓少數綁架多數。根據投票率的門檻,我國各級選舉最高的投票率是總統選舉約75%(也就是本來就會有25%的人因各種原因而不去投票),假設公投案也達到這麼高的投票率(事實上不太可能,就連縣市長選舉的投票率都才六成而已),所以反對公投議案的人只要掌握不到25%就可以否決議案了,因為這樣一來投票率就無法超過五成。過去台灣的六項公投案都是因為投票率不到而否決,且主要政黨都是拼命宣傳「不要領票」,而不是「反對議案」。
現行50%的規定,贊成提案的人至少要是反對的兩倍,才不會被否決。否定提案的人只要不去投票就行了,去投票反而會幫助公投案通過。這就是公投之所以被稱做「鳥籠公投」的原因之一。

Photo Credit: Chang Chaotang
*補充網友提問:「只要掌握不到25%就可以否決議案,那麼要反核四運轉的話,公投提案是不是應該設成:『我贊成核四運轉』,讓這個案子沒過,就達到目的了?」
我的回答:是啊,現在就是「反核四」的人拼命要投「贊成核四」的公投,政府則是要來投「停建核四」公投。就像之前2010年反對ECFA的台聯拼命要爭取贊成簽訂ECFA的公投。可見,50%的投票率門檻就是會讓大家拼命要來「反面表列」。若真的來投了,是有達到目的沒錯,但一樣會被另一方的人質疑有問題。所以最好的方式就是不要列投票率門檻,讓贊成和反對方的人都有動員的義務。(註:所以,林義雄先生以及許多公民團體都訴求要先修正公投法,然後再來公投,而不是直接來玩正反表列的遊戲)
* 補充底下留言的網友試算:為什麼贊成提案至少要是反對者的兩倍才不會被否決?
台灣全國性選舉,最高投票率的一次約80%,也就是只有80%人民會出來投票(實質投票率)。假設現在有個議題,人民贊成與反對是60% : 40%,現在贊成者出來投票,80% x 0.6 = 48%(即有48%的投票率),那麼只要反對者都不出來投票,就未達50%門檻,依台灣現行規定,投票率未達50%,公投案視為「否決」(注意不是公投無效喔)。因此議題的贊成反對比,約要達到63% : 37%,乘上實質投票率的80%之後,投票人數才能超過50%。
而這還是用歷史最高投票率的方式去算,若依照2012年總統大選,投票率不到75%,算起來,贊成反對比,就必須達到67% : 33%,公投才能夠通過,否則反對者只要通通不投票,讓投票率未達50%,即自動否決,這就是為什麼,贊成提案「至少」要是反對者的兩倍,才不會被否決。
Q3:可是,有許多文章在討論公投門檻很重要。
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