立法院長就是要會「喬事情」? 從憲法角度看蘇嘉全會不會成為新國會中的「公道伯」

立法院長就是要會「喬事情」? 從憲法角度看蘇嘉全會不會成為新國會中的「公道伯」
Photo Credit: 蘇嘉全臉書專頁

我們想讓你知道的是

立法院長的功能除了常在報刊電視上所看到的「喬」事情外,平常到底都在做些什麼?是不是擔任立法院長,就一定要會「喬」?

文:吳子毅(台大法律學研究所碩士,律師考試及格)

2016年1月29日,民進黨內部推選蘇嘉全角逐立法院院長,沒有意外的話蘇嘉全會在2月1日順利當選,終結王金平17年獨佔立院龍頭的地位。

值得注意的是,立法院長的功能除了常在報刊電視上所看到的「喬」事情外,平常到底都在做些什麼?是不是擔任立法院長,就一定要會「喬」?蘇嘉全上任後是會為國會帶來新氣象,還是會繼任王金平的稱號,成為披上綠衣的立院「公道伯」? 我想各位選民和看官應該都會感到好奇。

憲法上沒有規範立法院院長的權限

其實,憲法上沒有幾條關於立法院院長權力的規定。憲法第66條規定:「立法院設院長、副院長各一人,由立法委員互選之。」憲法增修條文第2條第5項本文規定:「總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內,經諮詢立法院院長後,得宣告解散立法院。」

這兩條規定告訴我們三件事:

1.立法院必須設置院長(憲法保留之法定職位)。

2.立法院院長一定是立法委員 (院長資格限制)。

3.總統要解散立法院時,必須諮詢立法院院長,但不用經過院長同意 (總統諮詢義務) 。

從憲法看來,立法院院長本身似乎並沒有什麼權力可言。因此,關於立法院院長的權限,應該要更進一步從「立法院作為一個『合議制』的『憲法機關』」這個角度切入才能理解。

從憲法機關角度切入-立法院長是「對外代表」和「對內行政首長」

對外代表立法院-須維護立法院尊嚴:

從憲法機關的角度切入,立法院院長是立法院的「代表」。這裡必須強調立法院所代表的是「全國民意」;院長不僅是代表多數黨,少數黨的民意也包含在內。所以,院長對外發言時,內容應該與立法院的決定一致,不應突顯個人意見。

對外,立法院院長也有維護立法院尊嚴的義務。例如在總統依據憲法第44條召集各院調解紛爭時,立法院院長自然就要為立法院說話。又當行政與立法發生權限爭議時,院長也要站出來捍衛立法院的尊嚴。

對內是行政首長——可以行使警察權:

院長綜理院務(立法院組織法第13條第2項),只要涉及立法院的內規、人事等行政事務,院長都是以行政首長的身分來處理。因此,立法院長對於「立法院」這棟建築物,有維護秩序的權力(公物警察權)。

Photo Credit:VOA Public Domain

Photo Credit:VOA Public Domain

立法院長是不是要行使警察權,一直有很多爭議。因為,院長在行使警察權時不能只是考量到維護秩序的,同時也要顧及對於少數黨立委的保護、國會自主的維護。否則,在議事過程中動不動就行使警察權,只會使得少數黨立委難以發聲,也危及國會自主。

從這裡就點出立法院院長的困難。因為立法院院長通常係由多數黨所產生,所以多數黨當然會希望院長行使警察權貫徹多數黨的意志;然而,院長作為立法院代表及行政首長,不僅僅是多數黨的代表,也負有維護少數黨立委權益的義務。

由此可知,立法院院長在本質上就存在內在衝突。此外,當個別立法委員受到搜索扣押時,依刑事訴訟法第149條規定應通知院長或可為其代表之人在場,這也是一種由院長以行政首長的地位保護個別立委的機制。

重頭戲:立法院長同時是「院會主席」

從合議制的角度觀察,立法院院長在主持院會時是會議主席(立法院組織法第4條第1項)。所以針對立法院所制定規範,如果用到「主席」這2個字時,在院會程序中就是指立法院長。

立法院長在主持立法院會議時的權力和義務包含:

1.主持會議的中立義務(立法委員行為法第9條、立法院組織法第3條第2項)。

2.表決時,贊成、反對同票時,可投下最後一票(立法院職權行使法第6條)。

3.商定立法委員席次(立法院議事規則第3條)。

4.提議改開秘密會議(立法院議事規則第46條第2項)。

5.主動召集或是各黨團向院長請求召開黨團協商(立法院職權行使法第68條第1、2項);並主持黨團協商(立法院職權行使法第69條第1項)。

6.管理會議流程:如:休息(立法院議事規則第25條)、宣告散會(第26條)、延長開會時間(第27條)、宣告截止發言登記(第29條第3項)、第30條(中止發言)、對於權宜問題、秩序問題、會議詢問或其他程序之動議為決定之宣告(第32條第1項、第2項)。

上面這6項中權力義務中,最重要的就是立法院長的「中立義務」。院長依法必須中立地進行會議,並有義務促進議事的順利運作。實務上,光是管理會議流程就有許多策略可供主席利用,例如當關鍵委員遲到時,就宣告休息,拖延時間等。而最令大眾詬病的,就是不公開透明且通常是利益交換而未交代理由的「黨團協商」(這也是國會改革的重點)。

Photo Credit: 沃草

Photo Credit: 沃草

蔡英文要求立法院長中立的宣示

本次國會輪替民進黨黨主席蔡英文宣布要求國會議長,蔡英文指出:(1)立法院的正、副院長不應參與政黨活動;(2)立法院的正、副院長不應擔任所屬政黨任何層級職務;(3)立法院的正、副院長不應參與黨政協調平台機制的相關會議。

但是,院長真的有可能中立嗎?事實上,從我國政府體制及選舉制度來看,立法院院長中立似乎是緣木求魚;而從府院關係的角度切入,除非總統不兼任黨主席,否則院長中立也不可能實現。

1.首先,我國政府體制偏向總統制,國會議長理論上難以脫離政黨運作:

先從抽象的政府體制出發,理論上在內閣制不需要藉由國會議長來影響國會,因為閣員就是議員,所以議長可以中立。而在總統制,總統與國會多數黨同黨時,必須藉由同黨的國會議長對於國會發生影響;反之,總統與國會多數黨不同黨時,多數黨則須藉由政治領袖來對抗總統,所以國會議長不可能脫離政黨運作。