是「都市更新」還是「建築更新」？「防災型都更」重點在防災，不是都更！

文：王价巨（銘傳大學建築系副教授）

美濃大地震又帶出了「防災型都更」的議題，這是解藥嗎？

防災與都更，都是很大、很複雜的議題，簡化成一個詞讓大家各自解讀想像，似乎提供了解決目前問題的明燈。其實，能不能有效減少災害？抑或只是打著防災大旗推都更？這個詞的內涵還是一個很大的問號。

防災並非單純災害管理或是消防單位的任務，減災甚至是更前端的工作。偏偏，台灣現行體制的防災和應變是不同單位的業務，前方忙著閃躲，後方忙著滅火。從空間層次來討論，防災和空間的結合應該回應到系統性的架構，從戰略計畫到執行計畫及管理，從原則性指導的上位計畫到實質推動的細部計畫。不同尺度有不同的問題與策略，必須了解不同地方在不同精度下的災害類型與潛勢，從可行性評估、選址、規劃、設計、維護管理，釐清各個時期的不同重點工作，在時間和空間的複合脈絡中處理問題。

你們了解災害歷史嗎？你們了解地區環境的長久變化嗎？這些都是人類短期內無法改變的環境條件。這些長期以來既存或是曾經的歷史條件都是線索。更謙卑的思考，這是老天爺給的暗示，過去錯誤的開發行為造成了現在可能的災害，如果只是原地重建，或是看到空地就想要塞入人口，根本無益於解決問題。

歷史的痕跡應該結合現有防災科技研究，累積各種可能的不同災害類別及潛勢、災害特性、災害發生的頻率及可能性，套疊而成各種災害的危害圖資，引導不同層級計畫的發展，至少要從國土規劃、區域計畫、都市計畫、建築管理一路處理下來。每個層級沒有積極面對因應，都是下一個層級的麻煩。亦即，國土規劃、區域計畫、都市計畫沒有分別回應災害潛勢的狀態來分配不同精度的土地使用，根本不可能避免災害衝擊，下一個層級只是在不良的基礎上補救。

如果都更只是繼續在現行的區域計畫及都市計畫之下打轉，卻寄望透過建築層次來減少災害衝擊，無異緣木求魚。只從街廓或單一建築基地永遠無法解決問題，因為建築是整個空間處理層級的最末端，只能追究偷工減料或是結構設計錯誤，根本不可能有效的從源頭處理問題。

然而，跨部會/跨局處的橫向協調是一個困難的任務。偏偏這個任務光是中央就橫跨了很多的部會，政府真的願意處理嗎？我不禁想問：

國發會，你們的國土計畫呢？你們有國家土地使用的長期戰略計畫嗎？你們知道這塊土地快被你們搞爛了嗎？你們知道大自然的反撲嗎？

營建署，你們知道你們有多大的責任嗎？從區域計畫到都市計畫，你們哪一個開發案正視過災害潛勢了？哪一個審查把安全擺在前面了？地震潛勢下全台的可能受災位置你們敢公開說明了嗎？地質災害、水災、震災的基礎資料，你們是否併同考量工程科技技術發展，轉化成土地使用的依據了？

建築管理又橫跨了公共工程委員會和營建署，你們在意的是民眾的安全，還是開發者的壓力？你們關心的是長官的交辦，關心徵收的完成，還是民眾的安全？

各縣市政府的都市發展局、城鄉局或相關單位，在地方政治與利益糾葛下，你們真的在意安全細節嗎？還是每一個對於未來安全疑慮的意見只是做為參考用，關心的其實還是財團或是建商的利益？害怕被冠上阻礙開發之名？各縣市都還存有眾多顯而易見的危險區域、聚落、老舊街區及新的危險建案，我相信你們都看到也知道，只是沒人願意去碰觸這個議題，有些首長甚至更關心在一個月內一定要發建照，搞的基層人員苦不堪言，明知有問題的案子也只能草草通過。

老實說，現行的都更根本不管災害潛勢區位的問題。在不應該開發的地方開發，該禁限建的不敢執行，危險地區還想劃定都市計畫區闖關，該留給水的不留給水，如何防災，何來安全之有？再者，現在都更討論流於收購土地拆除重建後的價值計算，一直以容積獎勵作為誘因，增加更多的容納人數。試問，在一個有問題的地方，卻容許更多人聚集，是要一起受災嗎？這樣的開發模式導致樓層數更高，容納人數更多，不僅原有都市計畫設定的公共設施無法負擔，高樓層人口的避難心理更複雜，因應困難度更高。

靜心想想，即便相信結構安全，高樓層的民眾如何能夠有效的疏散避難？台灣一直不重視對於使用者「緊急行為」、「災害心理」的研究回應，從來沒人可以告訴我，5樓的住戶和20樓的住戶安全標準和準備有何差異？如果你們連這樣都不知道，敢說安全？核准容積獎勵加上容積移轉遠高於數倍基準容積的建案，安全依據為何？ 如果你們連基地的基本條件都不清楚，如何說這塊基地能夠取代另外一塊基地作為安全的家？現行審查對於未來安全的質疑經常被視為阻攔案件「安全」通過的「危害」，因為只是「可能」，永遠只是列入參考意見。一旦真的出事了，還會被質問說：「你那時候怎麼不堅持？」

揭開國王的新衣，台灣的防災議題只是道德正確的空談。現行的防災規劃沒有長期的戰略構想，沒有情境想像的能力，只會從常時狀態來思考，有地震談防震，有水災想治水，見招拆招，補釘式的回應，永遠疲於應變。台灣現行的土地使用根本沒有防災思維，被汙名化之後的都更只剩下交換價值的盤算，只會向既得利益者靠攏。甚至，那根本不叫「都市更新」，而是「建築更新」。