消防不等於災防!把消防署改成「消防及災害防救署」,號稱有專責單位,有用嗎?

消防不等於災防!把消防署改成「消防及災害防救署」,號稱有專責單位,有用嗎?
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我們想讓你知道的是

真的為人民生存著想的政府,會願意從從減災整備投資對於民眾安全的保護,而不是只是寄望災後的重建預算。

文:王价巨(銘傳大學建築系副教授)

不要把設立新單位當成萬靈丹。

但是,如果真的要討論防災專責機構,重點是內涵。單位角色要考量不同的社經環境、體系脈絡和政策支援的力道,政府真的願意投資嗎?

災害管理是人的管理、資源管理。大家老是喜歡舉美國聯邦緊急管理總署(Federal Emergency Management Agency , FEMA)的例子,我先提醒,美國每個州都等同於一個國家,美國聯邦單位著重於協調和協助功能,和台灣的中央政府是不同的,不要漠視體系脈絡的差異,亂套美國聯邦體制到台灣。但是美國政府對於防災工作的投資,我們的決策者可以想想,你們願意做嗎?

美國聯邦緊急管理總署成立於1979年4月,是一個直接向總統報告,專門負責災害管理的獨立機構,融合了許多原本分散於各單位與災害相關的職責,合併了聯邦保險辦公室、國家消防辦公室、國家氣象局、聯邦救災組織等機構,民防工作也從國防部的民防署轉到了FEMA。很明顯的,單位納入功能多,相對權力也非常大。

FEMA的基本編制有2500人,而且有5000個災害預備役人員隨時待命,2012年的全職人員已擴充至10056人,組織預算超過135億美金,緊急事件發生時可以即刻動員超過32萬人,半秘密預算甚至高達上百億美元,美國總統不敢輕易任命此一職位的首長。說白了,這個單位首長必然是總統信得過的人。

2001年9月11日,美國在紐約世貿大樓911恐怖攻擊事件後開始研擬「國土安全法」(Homeland Security Act),FEMA連同原有衛生福利部(Health and Human Service, HHS)的「戰略性國家儲備物資及國家災害醫療系統」、能源部的「核子事故應變部隊(Nuclear Incident Response Team, NIRT)」、司法部的「國內緊急支援部隊(Domestic Emergency Support Team, DEST)」及聯邦調查局(Federal Bureau of Investigation, FBI)的「國內整備辦公室」一起整編並成立了「國土安全部(Department of Homeland Security, DHS)」,人員增加至170000個,為僅次於國防部之第二大部。部長下設副部長,另有包括管理、科技、情報、整備等四個次長。其組織包含7個下轄機關與9個幕僚機關,基本預算就有355億美元。

國土安全部屬於政策層次,聯邦緊急管理總署負責管理、協調及大部分的決策。雖然FEMA由一級單位成為二級單位,但在時代更迭中依舊維持其重要性,在不改變體制的前提下,還是維持直接向總統報告的權力,甚至民主黨總統更重視此一角色納入更多功能。

專責單位不代表其他單位就沒有防災業務,全災害(all-hazard)取徑並非沒有個別災害考量,這個單位要能回應3C(溝通 communication、協調 cooperation、合作 coordination)和3 inters(跨部門 interagency、跨領域 interdiscipline、互通性 interoperability)。

FEMA擔負災害管理的工作,屬於「協調性中央集權」,全災害架構概念設計之聯邦層級後果管理體系,在緊急狀況時握有極大行政權及資源優先調度彈性;分區辦公室平時協助各州及地方政府建立整備能量,緊急時就是聯邦資源投入之窗口,某些首長甚至還賦予其政策風險管理和危機管理的幕僚單位。重點是,這個單位要具備足夠跨部會整合及有效運用資源的權力,位階就要夠高,領導能力更是關鍵。

FEMA在最初幾年面臨了包括運河污染、古巴難民危機以及1989年的落馬普雷塔(Loma Prieta)地震、1992年的安德魯颶風等挑戰。1993年,柯林頓提名威特(James Lee Witt)擔任FEMA署長。Witt是第一個具有州政府緊急管理人員資歷的署長。他大幅簡化災害救濟和復原行動需求,主張將災害管理重點轉移為整備和減災,並將災害管理工作轉為顧客服務導向。冷戰結束也使Witt將資源投入災害救濟、具備減災思維的復建和更大規模減災計畫上。Witt的計畫通過了1993中西部大洪水和1994年1月加州北嶺地震的檢驗,使FEMA的轉變被認為是柯林頓政府政府改革的重要成就。

如果沒錢沒人沒尊嚴,首長不懂,其他單位必然也漠視。平時減災整備不足,災時只能忙著應變。減災是無形的獲得!偏偏,應變才會創造英雄。災害政治學說,事故現場經常是政治人物危機處理的秀場,也是以勞力換取同情的告解室。真的為人民生存著想的政府,會願意從從減災整備投資對於民眾安全的保護,而不是只是寄望災後的重建預算。

消防不等於災防,防災科技不等於災害管理。不管有沒有專責單位,先把基本的災害管理邏輯搞清楚,面對現實理解實際上執行的問題。把消防署改成消防及災害防救署,地方只是消防局人員兼辦災防辦業務,號稱有專責單位,有用嗎?根本問題不解決,改成防災院也無解。沒人沒權沒預算的政治遊戲,別玩吧。而且,如果真想學習別人的優點,千萬別只學半套,呼應體系環境慎重設計,才能更符合台灣的需求。

本文經作者授權刊登,原文發表於此

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜