消防不等於災防！把消防署改成「消防及災害防救署」，號稱有專責單位，有用嗎？

文：王价巨（銘傳大學建築系副教授）

不要把設立新單位當成萬靈丹。

但是，如果真的要討論防災專責機構，重點是內涵。單位角色要考量不同的社經環境、體系脈絡和政策支援的力道，政府真的願意投資嗎？

災害管理是人的管理、資源管理。大家老是喜歡舉美國聯邦緊急管理總署（Federal Emergency Management Agency , FEMA）的例子，我先提醒，美國每個州都等同於一個國家，美國聯邦單位著重於協調和協助功能，和台灣的中央政府是不同的，不要漠視體系脈絡的差異，亂套美國聯邦體制到台灣。但是美國政府對於防災工作的投資，我們的決策者可以想想，你們願意做嗎？

美國聯邦緊急管理總署成立於1979年4月，是一個直接向總統報告，專門負責災害管理的獨立機構，融合了許多原本分散於各單位與災害相關的職責，合併了聯邦保險辦公室、國家消防辦公室、國家氣象局、聯邦救災組織等機構，民防工作也從國防部的民防署轉到了FEMA。很明顯的，單位納入功能多，相對權力也非常大。

FEMA的基本編制有2500人，而且有5000個災害預備役人員隨時待命，2012年的全職人員已擴充至10056人，組織預算超過135億美金，緊急事件發生時可以即刻動員超過32萬人，半秘密預算甚至高達上百億美元，美國總統不敢輕易任命此一職位的首長。說白了，這個單位首長必然是總統信得過的人。

2001年9月11日，美國在紐約世貿大樓911恐怖攻擊事件後開始研擬「國土安全法」（Homeland Security Act），FEMA連同原有衛生福利部（Health and Human Service, HHS）的「戰略性國家儲備物資及國家災害醫療系統」、能源部的「核子事故應變部隊（Nuclear Incident Response Team, NIRT）」、司法部的「國內緊急支援部隊（Domestic Emergency Support Team, DEST）」及聯邦調查局（Federal Bureau of Investigation, FBI）的「國內整備辦公室」一起整編並成立了「國土安全部（Department of Homeland Security, DHS）」，人員增加至170000個，為僅次於國防部之第二大部。部長下設副部長，另有包括管理、科技、情報、整備等四個次長。其組織包含7個下轄機關與9個幕僚機關，基本預算就有355億美元。

國土安全部屬於政策層次，聯邦緊急管理總署負責管理、協調及大部分的決策。雖然FEMA由一級單位成為二級單位，但在時代更迭中依舊維持其重要性，在不改變體制的前提下，還是維持直接向總統報告的權力，甚至民主黨總統更重視此一角色納入更多功能。

專責單位不代表其他單位就沒有防災業務，全災害（all-hazard）取徑並非沒有個別災害考量，這個單位要能回應3C（溝通 communication、協調 cooperation、合作 coordination）和3 inters（跨部門 interagency、跨領域 interdiscipline、互通性 interoperability）。

FEMA擔負災害管理的工作，屬於「協調性中央集權」，全災害架構概念設計之聯邦層級後果管理體系，在緊急狀況時握有極大行政權及資源優先調度彈性；分區辦公室平時協助各州及地方政府建立整備能量，緊急時就是聯邦資源投入之窗口，某些首長甚至還賦予其政策風險管理和危機管理的幕僚單位。重點是，這個單位要具備足夠跨部會整合及有效運用資源的權力，位階就要夠高，領導能力更是關鍵。

FEMA在最初幾年面臨了包括運河污染、古巴難民危機以及1989年的落馬普雷塔（Loma Prieta）地震、1992年的安德魯颶風等挑戰。1993年，柯林頓提名威特（James Lee Witt）擔任FEMA署長。Witt是第一個具有州政府緊急管理人員資歷的署長。他大幅簡化災害救濟和復原行動需求，主張將災害管理重點轉移為整備和減災，並將災害管理工作轉為顧客服務導向。冷戰結束也使Witt將資源投入災害救濟、具備減災思維的復建和更大規模減災計畫上。Witt的計畫通過了1993中西部大洪水和1994年1月加州北嶺地震的檢驗，使FEMA的轉變被認為是柯林頓政府政府改革的重要成就。

如果沒錢沒人沒尊嚴，首長不懂，其他單位必然也漠視。平時減災整備不足，災時只能忙著應變。減災是無形的獲得！偏偏，應變才會創造英雄。災害政治學說，事故現場經常是政治人物危機處理的秀場，也是以勞力換取同情的告解室。真的為人民生存著想的政府，會願意從從減災整備投資對於民眾安全的保護，而不是只是寄望災後的重建預算。

消防不等於災防，防災科技不等於災害管理。不管有沒有專責單位，先把基本的災害管理邏輯搞清楚，面對現實理解實際上執行的問題。把消防署改成消防及災害防救署，地方只是消防局人員兼辦災防辦業務，號稱有專責單位，有用嗎？根本問題不解決，改成防災院也無解。沒人沒權沒預算的政治遊戲，別玩吧。而且，如果真想學習別人的優點，千萬別只學半套，呼應體系環境慎重設計，才能更符合台灣的需求。

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