宣稱擁有正當統治權的國王,只是「定居的土匪」——但明朝滅亡的原因竟是不夠「土匪」?

宣稱擁有正當統治權的國王,只是「定居的土匪」——但明朝滅亡的原因竟是不夠「土匪」?
Photo Credit: Unknown@Wiki Public Domain
我們想讓你知道的是

不管明朝時中國統治者的權力受到哪種約束,那些約束都不是建立在法律上。中國皇權真正受到的約束是別種約束,且基本上分成三種。

唸給你聽
powered by Cyberon

文:法蘭西斯.福山(Francis Fukuyama)

在某篇具影響力的文章裡,經濟學家曼瑟爾.奧爾森(Mancur Olson)提出一個簡單的政治發展模型。世界最初由「流動的土匪」統治,二十世紀初期割據中國的軍閥,或二十一世紀初盤據阿富汗、索馬利亞境內的軍閥,都屬於這類統治者。

這些土匪掠奪性十足,竭盡所能致力於從居民身上刮取資源,且往往不久就轉到別處,以便找新的獵物下手。一段時間後,會有某個土匪的實力強過其他土匪,稱霸該社會:「這些以暴力為手段的創業家,當然不會叫自己是土匪,反倒還替自己和自己後代封了崇高的稱號,有時甚至聲稱神授予他們統治權利。」

換句話說,宣稱擁有正當統治權的國王,只是個「定居的土匪」,其動機和他所取代的「流動的土匪」沒有兩樣。但定居土匪理解到,如果他揚棄短期的掠奪,代之以提供穩定、秩序等公共財給他的社會,從而使社會更富裕,長遠來看能從社會課到較多的稅,那麼他會更富有。

從被統治者的觀點來看,這代表流動土匪的進步。但「促使流動土匪定下來,提供治理給他子民的那個理性私利考量,同樣也使他從社會抽取到最大量資源,納入自己口袋。他會利用他所獨占的強制性權力,抽取最大量的稅和其他資源。」

奧爾森接著假設,在某個稅率下,定居土匪能抽取到最多的稅,那個稅率相當於微觀經濟裡壟斷者的價格。如果稅率調高到超過這個上限,生產誘因就遭削弱,總稅收隨之下跌。奧爾森主張,獨裁統治者必然將稅率定在那個可獲致最大稅收的水平,但民主政權得拉攏受課稅衝擊最大的「中間選民」,因此稅率定得比獨裁統治者還低。

奧爾森把統治者視為定居的土匪,這些土匪會竭盡所能從社會抽稅,除非受阻於政治因素而無法這麼做。這種對政府運作方式的看法,對人性有所懷疑,卻合某些人的意。經濟學家努力欲將他們的理性掛帥、追求最大效益的行為模型,擴大運用於政治領域,努力欲將政治界定為只是經濟的延伸,而上述的奧爾森觀點正符合經濟學家的需求。奧爾森的觀點也和美國政治文化的反國家主義傳統(始終對政府和課稅深懷疑慮的傳統)相一致,而且這觀點提供了一個簡要明確的政治經濟、政治發展預測模型,這模型已在晚近得到其他社會科學家予以拓展。

奧爾森的理論只有一個缺陷,就是與事實不合。傳統農業社會的統治者,其向人民施加的稅率,往往與奧爾森所假定之最大可能稅率有一段距離。由於收入、稅收方面的歷史資料貧乏,要估算出未完全貨幣化的社會的最大可能稅率,當然極為困難。但我們知道,近代以前的統治者,為支應軍費之類的特定開支,往往大幅調高稅率,而一旦緊急狀態解除,迅即降低稅率。只有在某些時候,統治者才將社會推向會帶來反效果的斷裂點,而通常是在王朝末年情況危急時,才出此下策。在正常時期,統治者所定的稅率想必低於最大可能水平。

欲說明奧爾森模型的缺陷,最好的例子就是中國明朝。今日學界普遍同意,當時中國的稅率低於理論上可定的最大稅率,且還低於提供最基本的公共財(例如國防)以便維持社會順利運行所不可或缺的稅率。中國明朝如此,其他農業社會,例如奧圖曼帝國和歐洲境內諸君主國,也是如此。為何這些傳統政權鮮少以最大可能的稅率向子民課稅?我們可建構一個新理論來說明。

皇帝不只是在稅務上未將其手中的權力發揮到理論上可能的程度,武后之類的專制統治時而發生,但那並非持續不斷的現象。有許多中國統治者對其子民表現出或許可稱之為寬厚或寬容的行為,亦即表現出儒家所謂的「仁」。中國有漫長的抗稅歷史,強而有力的儒家傳統,主張重稅代表國家的失德。《詩經》裡有如下詩句:

碩鼠碩鼠,
無食我黍!
三歲貫女,
莫我肯顧。
逝將去女,
適彼樂土。
樂土樂土,
爰得我所。

不管明朝時中國統治者的權力受到哪種約束,那些約束都不是建立在法律上。如在武后的事蹟裡所看到的,中國的統治者想調高稅率時不必像歐洲的君主那樣得徵求最高法院(sovereign court)或議會的同意。他們不只可以靠一紙行政命令恣意制訂稅率,還可任意沒收財產。近代法國、西班牙的「專制主義」君主,碰到有權有勢的菁英反對時,得小心翼翼行事(見第二十三、 二十四章)。與他們不同的是,明朝開國皇帝朱元璋逕自沒收國內最大地主的土地。據說他清算了「無數」有錢人家,特別是他認為反對他最厲害的江南地區的有錢人家。

中國皇權真正受到的約束是別種約束,且基本上分成三種。第一種是缺乏執行命令的行政能力,特別是抽取重稅的行政能力。明初時中國就已是個大國,一三六八年有人口六千多萬,十七世紀時成長到一億三千八百萬。要在如此遼闊的地域收稅,絕非易事。十四世紀時,流通的金錢非常少,因此,據稱中國每個居民都得繳交的田賦,乃以實物徵收。上繳的實物通常是穀物,但也可以用絲、棉、木材等商品繳納。

當時中國沒有統一的貨幣體系來記錄上繳的實物,或將它們轉為同一種計量單位。有許多上繳的實物在當地消耗掉(也就是「編入預算用掉」);還有些得循著行政體系層層往上運到各級穀倉,最後運到京城(最初是南京,後來是北京)。納稅人得支付將實物運到政府手裡的費用,而這個額外的費用往往超過所運送貨物的價值。地方、中央的稅收、預算編列沒有明確區隔。有位學者將這一體系比擬為老式的電話交換機:電線從不同的孔裡伸出,插進別的孔裡,構成令人眼花撩亂的複雜線路網。

戶部人力嚴重不足,無法控制這體系,甚至弄不清楚這體系。明朝把地籍調查視為土地稅的基礎,但明初時地籍調查不澈底,後來也未隨時代更新,因而隨著人口成長、所有權的更動,乃至地貌改變(例如沒入水中的土地或人造新生地),基本的人口紀錄很快就過時得毫無用處。中國人,一如其他民族,極精於對收稅員隱藏資產,極精於從事形同洗錢的勾當。

皇帝所擁有的課稅、充公大權,往往也是可視情況需要束諸高閣的東西。王朝初期,皇帝鞏固權力,與前敵人算舊帳時,這大權可派上用場。但隨著時日推移,皇帝發覺往往需要那些菁英的配合,於是大幅調降他先前大肆沒收財產的那個領域裡的稅率。

行政能力的付諸闕如,不只在供給面限制了稅收;不同皇帝所要求的稅收數額也受到限制。奧爾森假設,凡是統治者都會想追求稅收的最大化,而這假設反映了現代經濟的一個共同假設,即最大化是人類行為共有的特色。但這是把現代價值套用在未必認同那些價值的社會上,犯了時空錯置的毛病。明朝開國皇帝朱元璋是個儉樸自持的獨裁者,裁減中央政府的人事,避免對外用兵;在他治下,穀倉滿溢。

繼承他皇位的明成祖(西元一三六○至一四二四年),則不是這樣的人。他大興土木,開鑿運河,修建宮殿。派三寶太監鄭和(西元一三七一至一四三五年)遠航的皇帝也是成祖。鄭和率領龐大船隊下西洋,最遠及於非洲,且有可能抵達比非洲更遠的地方。明成祖時的開支比明太祖時多了一至兩倍。附加稅和徭役相應提高,導致帝國各地爆發抗稅暴動,民心不滿。

於是,從第三位皇帝起,稅率降到較接近明太祖時的水平,且對不滿的士大夫階層做出其他政治讓步。明朝期間的土地稅,有許多時候定在只有總產量的百分之五,比其他農業社會的土地稅低許多。

中國皇帝,一如其他近代以前之社會的統治者,常表現出經濟學家赫伯特.賽蒙(Herbert Simon)所謂的「追求滿足」(satisficing)而非追求最大化(maximizing)的行為。也就是說,在沒有迫切需要增加稅收的情況下(例如不需為戰爭籌措軍費時),他們往往樂於讓人民休養生息,只徵收足以滿足統治者正常需求的稅收。真正亟思有番作為的皇帝,可能決意追求最大化,且有些皇帝,例如成祖,就這麼做,但認為凡是獨裁政治領袖都自然會追求最大化這看法,顯然並非事實。

中國皇權所受的第三個限制,遠不只侷限於稅務、財政政策,而是授權的需求。凡是大型組織,不管是政府還是私人企業,都得分授權力,而一旦這麼做,位居行階層化級體系最頂端的「領導人」,就失去相當程度對組織的掌控。授權對象可能是編預算官員或軍事後勤人員等功能性專家,也可能是地區,可能是省級、州級、市級、地方級的當局。沒有統治者有足夠的時間或知識來總攬國內所有重要決策,因而這些授權乃是勢所必然。

但授予權威,也就授予權力。獲授予權力的代理人,在知識上享有高於授權者的專精。這知識可能是掌理專門部會或機構所不可少的技術性知識,或嫻熟某地區之特定情況的在地知識。因為這個理由,赫伯特.賽蒙之類組織專家主張,在大型官僚組織裡,權威不只從上而下流動,且還往往由下往上流動。

這問題所帶給中國皇帝的困擾,和現代總統、總理所感受到的差不多,即官僚組織的反應遲鈍和有時公然的反抗。部級大臣反對他們主子所提的政策,或陽奉陰違不予落實。中國統治者的確擁有現代行政首長所沒有的某些工具:他們能令大臣,甚至最資深大臣,褪下褲子,施予廷杖,或恣意將他們下獄或處死。但用這種強制性辦法來解決此一委託人/代理人問題,並未解決隱而未顯的資訊問題。官僚往往因為較了解帝國的真實情況,而不照皇帝的意思行事;且有時背著皇帝搞自己的。

要治理中國般的大國,就得把權威授予地方當局,但這些地方當局會濫權枉法,會貪汙腐化,乃至謀反。正常的行政階層化體系不足以解決這問題,因為命令由上往下傳,資訊未必由下往上回報。再怎麼獨裁的皇帝,若不知道有濫權枉法的事,也無法整飭偏差官員。

在近代以前的中國,有人在比較「封建」、「郡縣」兩種治理制度的利弊時,探討了皇權所受的此一限制。在此,中文的「封建」一詞完全不含歐洲封建制度的複雜意涵,而只意味著權威下放,與把地方官員視為中央政府代理人的郡縣制處於對立面。據明朝學者顧炎武(西元一六一三至一六八二年)的〈郡縣論〉:

封建之失,其專在下;郡縣之失,其專在上。古之聖人以公心待天下之人,胙之土而分之國。今之君人者,盡四海之內為我郡縣猶不足也,人人而疑之,事事而制之,科條文簿日多於一日,而又設之監司,設之督撫,以為如此,守令不得以殘害其民矣。不知有司之官,凜凜焉救過之不給,以得代為幸,而無肯為其民興一日之利者,民烏得而不窮,國烏得而不弱?

為解決行政階層化體系反應遲鈍這問題,中國統治者想出的典型辦法,乃是疊床架屋,在這行政體系之上,加上一個與之平行,由完全不受正規政府體系管轄的偵刺者、告密者,構成的網絡型組織。這說明了宦官為何在明朝政局扮演那麼吃重的角色。與正規官員不同的是,宦官可直達天聽,往往比正規官員更受皇帝信任。因此,皇帝派他們出去偵刺不法,整飭正規階層化體系。明末時,與內廷有關的宦官據估計達十萬人。

一四二○年起,皇帝成立名叫東廠的秘密警察組織,由司禮監太監統領,後來東廠成為「極權恐怖主義機關」。但皇帝發覺他管不住宦官。雖然設了內正司來懲治不法宦官,宦官仍掌理朝政,發動政變,陰謀推翻皇帝。明朝政治制度不具備面對百姓的問責機制,也就是說沒有地方選舉或獨立媒體來防止官員腐化。因此,皇帝得在既有的由上而下集權式控制體系上,加上另一個一樣的控制體系。儘管如此,皇帝仍無法牢牢掌控他的帝國。

明朝不願也無力抽取國家所需的稅,導致它的滅亡。明朝統治頭兩百年期間,中國大抵上沒有外患,但十六世紀末安全情況開始急遽惡化。倭寇開始襲掠富裕的中國東南沿海,幕府將軍豐臣秀吉於一五九二年入侵朝鮮半島。同年,內蒙古境內爆發一場戰爭,南方爆發數場土著民變。最嚴重的威脅來自北方的滿人。滿人勢力日強,組織更為完善,一再侵擾明朝東北邊境。

明廷對這危機的因應一敗塗地。開支日增,明廷耗盡庫藏的白銀,卻不願調高對士大夫階層的稅率,等到真的調高時已經太遲。十七世紀初期,滿人的軍事威脅變得更為嚴峻,拖欠的稅款卻也愈積愈多。皇帝甚至打消一些欠稅,似乎在追認朝廷不可能收回欠稅這一事實。邊境守軍原實行自給自足的屯田制,這時則再也無力養活自己,得倚賴來自中央政府的撥款,而撥款得經過漫長的補給線才能送到邊境。朝廷未能組織出管用的後勤體系,從而未能準時支付薪餉給軍人。一六四四年,造反漢人李自成率軍攻入北京,朝廷元氣大傷,然後,滿人與失望的明軍殘餘部隊聯手入關,明朝滅亡。

書籍介紹

政治秩序的起源(上卷):從史前到法國大革命》,時報出版

作者: 法蘭西斯.福山(Francis Fukuyama)

《政治秩序的起源》是一本探討政治衰敗的過程,與政治建制的歷史起源之書。福山透過人類學、社會生物學、演化心理學、經濟學、政治學與國際關係等跨學科研究,以政治發展三元素:國家建造、法治與可問責政府,從人類的靈長目祖先黑猩猩談起,依次講述人類部落社會的出現,第一個現代國家在中國的形成,法治在印度和中東的開始,直到法國大革命前夕,可問責政府在歐洲的發展,力圖建立一個理解政治制度演化的宏大框架。在紛亂、迷惘的當代台彎政治,此書無疑是一劑強心針!

時報出版

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜