我們的農地有多匱乏? 在全國區域計畫下的「農地保衛戰」

我們的農地有多匱乏? 在全國區域計畫下的「農地保衛戰」
Photo Credit: Tony Tseng @ Flickr CC BY 2.0

我們想讓你知道的是

在國土計畫法背負著各界深切期待而通過的現在,民間更應以積極的參與,去敦促我國上位空間計畫確實發揮策略發展與協調各部門計劃的平台功能,為將來國土計畫法的落實墊下紮實基礎。

文:潘正正(地球公民基金會研究員)

若要一言以蔽之,介紹現行內政部於2013年10月所公告的「全國區域計畫」,就是「為了彌補國土法躺了22年也無法在立法院通過的制度性空缺,並期許將來能與國土計畫法順利接軌而誕生的政策計畫」。

回顧台灣都市計畫與區域計畫的發展歷程,早在日治時期的1936年,就頒行了「台灣都市計畫令」規劃管制市地發展,這套法規在二戰後持續沿用,直到1964年被國民政府修正公布的「都市計畫法」取代。

然而,即便10年後「區域計畫法」公告施行,區計法與其法規命令「非都市土地使用管制規則」,卻在自廢武功的「凍結現況」邏輯下,始終未能促成超越紙本存在、具地理與計畫上實質合理性之跨域計畫的誕生,也未落實使用分區對使用地編定的指導管制功能,致使非都市土地長期淪為新訂與擴大都市計畫的預備用地。

台灣國土於是長久以來只有點狀散布、互不相干的都市計畫,卻缺乏整體長遠的規劃。1993年行政院擬定「國土綜合發展計畫法」草案,欲以之取代區域計畫法改變此一局面,沒想到走上的卻是國土法歷代版本,因撼動龐大土地利益而飽受各方勢力杯葛的漫漫長路。

眼看就要六進六出立法院,再度因第八屆立法院任期屆滿不續審而退回。但在民間壓力如詹順貴律師和邱文彥、林淑芬、田秋堇等三位立委的強力推動下,終於在2015年12月18日,本屆立法院會期最後一天完成政黨協商,並於晚間10點15分三讀通過。

國土計畫法終於通過了2015年12月18日阿貴律師第二次進入議會,為的是守護與見證國土計畫法可以順利完成立法。(第一次阿貴律師是在事前不知情的情況下,在2013年3月18日被學生帶入立法院議場,一起抗議服貿)翻開資料櫃上厚厚幾疊歷史…

詹順貴貼上了 2015年12月18日

空間計畫體制與內容的變革

然而,即便國土計畫法通過了,實務上距相關子法與全國國土計畫、縣(市)國土計畫全面公告實施、完成國土功能分區圖,仍需6至7年的期程,屆時區域計畫法才會自動落日。在此之前,當初以區域計畫法為法源,卻揉合了國土計畫法草案的精神與架構的「全國區域計畫」,仍會是指導我國國土使用的最上位空間綜合計畫,而且可預見也會是未來全國國土計畫的基本雛型。

「全國區域計畫」在體制上最大的變革,是整併了此前由中央擬定的臺灣北、中、南、東等四部單一層級的區域計畫,並調整為「全國區域計畫」及「直轄市、縣(市)區域計畫」兩個計畫層級。上位的「全國區域計畫」主要內容為土地利用基本原則,而「直轄市、縣(市)區域計畫」則應依據全國區域計畫的指導,進行實質土地規劃。

在內容上,在歷經了莫拉克風災等重大災難後,這部計畫首先是為具體因應全球氣候變遷、保全糧食自給率而進行的土地使用管制策略調整。這除了要指認「環境敏感地區」,依災害、生態、資源及景觀之不同性質,與敏感程度分訂土地使用管制原則;還要依據全國糧食安全需求,訂定農地需求總量及檢機制。

此外,當其他各部會所主管的產業、運輸、公共設施、觀光遊憩及環境保護的部門計劃,涉及土地使用或空間區位時,也必須被拉進「全國區域計畫」這個平台,提出其發展策略作為區域性部門計畫被審議,例如近期輿論沸沸揚揚的輔導未登記工廠合法化政策就是重點之一。

一葉知秋的農地悲歌

聽起來很是理想的計畫方向,又從去年初積極起跑檢討修正案召開公聽會,並由區域計畫委員會組成專案小組,分別對不同的計畫範疇,開始進行歷時一年半的審議。

其中,環境敏感區小組的區委們,為了保留台灣珍貴的農地資源,一致同意了地球公民和農陣將農一改列一級環境敏感區的提案;更要求區委會大會應針對農二及農四列入二級敏感區進行討論。台灣的農地似乎就要被較好地守護了。

地球公民基金會提供

地球公民基金會提供

然而時序才入秋,9月4日先是「農業用地農舍興建辦法」修正案,在內政部不願與農委會會銜公告原草案的情況下,不再要求買方的農民身分而以閹割版的形式公告,後來竟還被18名立委以於法無據的「備查改審查」手段凍結。

9月7日經濟部則公告了「特定地區整體/個別變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫審查作業要點」,為包括位於特定農業區上的部分農地違規工廠就地合法化開了大門;到了10月區委會的第364次大會,農委會不但反對把農二、農四列為環境敏感區,甚至想推翻之前小組會議所有委員一致同意通過的,將農一調整為一級環境敏感區的決議。

我們的農地有多匱乏?

依據農委會自身也一再引用,2011年委託的研究計畫「估算我國潛在糧食自給率及最低糧食需求之研究」之模擬結果,評估在國外農產品輸入受阻時,假設每人每日基本熱量(2,000大卡)需求下,農地以熱量效率最大化之利用,農地面積需求為74到81萬公頃。

然而,在盤點台灣目前農地現況時,農委會卻罔顧同年度主計處內政統計年報中,平地非都農牧用地實質面積只剩44.6萬公頃的現實,硬將都市計畫農業區與總面積25萬公頃的山坡地農牧用地,也灌水計入了要用來做主要糧食作物生產的預備用地,宣稱「農一、農二、農四加總已達79萬公頃」。

試問,縱使不追究都市農業區被轉用的比例,山坡地農牧用地的與平地的生產效能會是一樣的嗎?更不用說台灣脆弱的地質在現今極端氣候帶來的延時強降雨下,到底還有多少比例能是宜農地而不會造成山坡地土砂災害?

此外,中研院2012年「農業政策與科技研究建議書」還指出,近年來台灣的可耕地即便地目未變,仍以每年4千公頃的面積在減少,10年內光被用於興建住宅與農舍的就有1萬7千公頃,相當於15個臺北市信義區。而全台農地除普遍穿孔、破碎,上頭更佇立了6到8萬間日夜汙染我們農地與地下水的違章工廠,行政院跟經濟部卻除了讓其中屬低汙染事業者就地合法,再無其他對策。

暴露的危機,卻也是轉機


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Photo Credit:The News Lens Brand Studio

我們想讓你知道的是

隨著數位發展部的正式成立,臺灣公部門的數位轉型也邁入全新階段。我們透過專訪數位發展部數位政府司的王誠明司長,帶大家認識臺灣「數位治理」發展的前世今生,以及如何應用「MyData」串聯、應用既有資料,改變我們的日常生活!

資通訊科技的日新月異驅動社會飛速發展,無論日常購物、娛樂消遣甚至是人際互動,網路與各式數位服務幾乎滿足了現代人生活過半的需求。在這樣的背景之下,不只企業緊緊跟隨數位轉型浪潮,積極開展創新技術與服務,政府部門也開始導入資料及數據分析技術,善用「數位治理」驅動公共服務模式的變革,重塑民眾對於政府服務的想像。未來數位治理不只是要讓民眾申請資料更簡便,更希望能透過資料讓企業創新,同時也做到提供客製化個人服務的目標。

從資料應用發展創新服務,結合數位科技打造公私協力的智慧政府

我們一定都能有感數位治理帶來的改變,在2021年面對新冠疫情時推出的口罩供需資訊平台、健保快易通APP、健康存摺等的整合應用服務,我們多多少少都有用過。前者透過釋出口罩庫存量及特約藥局等開放資料,促成公部門與民間社群的協力合作,將「資料」轉化成簡易使用、更新即時的便民服務,讓大家知道可以到哪裡去買口罩;後者則整合臺灣健保系統,透過數位技術將資料公開及串聯,打造創新健康平台,不只個人就醫、查詢更加方便,也奠定了後續數位醫療服務的發展基礎。

不只是民眾有感,從國際評比的角度來看,在2021年早稻田大學與國際資訊長協會(International Academy of CIO, IAC)合作辦理的世界各國政府數位評比中,臺灣在全球64個主要經濟體中排名第10名,較2020年進步1名,在整體國際中表現也算前段班。

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數位發展部數位政府司司長王誠明。

那政府是從什麼時候開始數位化的呢?源頭可以追溯到1998年時推動的「電子化政府計畫」。長期投身電子化政府計畫的規劃與推動的數位發展部數位政府司司長王誠明回憶道:

「那時政府發展許多大型網路、服務資訊上網等基礎建設,並將戶政、地政等民生領域的人工服務流程優化為電子化的線上服務,過程累積了不少可應用的資料庫及大型資訊系統;到了2017年,安全傳輸、資訊分析整合等技術也漸漸成熟,國內外都意識到『資料』是提供服務的重要元素,於是政府便開始更著重於資料的分析與應用。」

從那時起,政府秉持著讓民眾參與政府運作的開放精神,展開「服務型智慧政府推動計畫」,以民眾關切議題的數位服務為優先項目,透過開放高應用價值資料與即時分析技術,提供民間資料應用的空間,或是由機關主動開發相關服務,不只對外增強政府的公共服務能力,對內也改善民主治理的運作機制,回應整體社會的數位化需求。

資料運用思維轉變:「資料治理」作為政策發展方針

王誠明司長特別強調,雖然電子化政府與智慧化政府乍看都是透過電子產品及數位技術加速政府服務,但在執行思維上卻有根本性的差別。傳統的政府服務多半從「公共事務管理」的角度思考,例如報稅、戶政、地政等,都朝向便於管理者管理的角度去開發;但在智慧化政府的發展觀念中,政府反而會站在民眾的角度思考,利用資料開放與分析技術等方式,鼓勵公私單位開發更多數位服務。例如過去政府開放實價登錄、公車路線、空氣品質等即時資料,衍生出實價登錄地圖、台北等公車等多元應用的APP,這些都是透過資料治理來滿足民眾生活需求的最佳範例。

隨著資料治理概念的深化,臺灣Open Data的服務也逐漸成熟,甚至在英國開放知識基金會(OKFN)的開放資料國際評比中獲得世界第一的殊榮。於是2015年,國發會從「賦權」概念出發、強調資料作為精準數位服務的基礎,打造「數位服務個人化」(MyData)資料自主服務,以「民眾自主決定資料如何使用、給誰用」的核心精神,打開政府服務的里程碑。

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Photo Credit:數位發展部「個人化資料自主運用(MyData)」網頁
My Data服務平台。

在過去,若民眾要到銀行辦理開戶或貸款等業務時,會因需要出示相關證明,所以得耗費許多時間往返機關與銀行辦理。如今透過MyData平台,辦理者經過不同等級的身分驗證後,就能即時將指定資料傳輸給指定機關,而且過程中民眾也可以隨時追蹤,知道資料傳到什麼地方、被誰使用;倘若資料不慎被盜用,民眾也能第一時間收到簡訊和Email通知來即時處理。

MyData平台的服務不只強化食醫住行育樂等民生領域的數位服務,王誠明司長也說,當中央與地方整合成熟之後,也希望跨足私部門,從監管力道強的金融產業開始,漸漸延伸至監管力道較弱,卻與民生息息相關的產業(如醫療),甚至期待在最終階段引入AI服務,落實資料智慧應用。舉例來說,未來民眾失業時只要告訴政府「我失業了」,MyData平台就能主動查詢、分析民眾同意開放的資料,藉由資料彙整及AI分析的智慧服務,主動回饋民眾如何申請補助、提供就業輔導等個人化建議。

由內而外深化數位治理,組織再造迎擊轉型挑戰

當政府則從「資料」的角度出發,打造新型態的公共服務模式時,「資料」不只化身為政府或企業組織間最珍貴的資產,也成為一切數位服務發展根基。不過,成千上萬的資料該如何妥善的管理、安全的傳輸、合法的應用,也成為智慧化政府發展過程的關鍵課題。對此,王誠明司長也坦言,這正是政府在轉型過程中面臨的三大挑戰:機關本身思維與行事風格的轉變、跨機關間資料傳輸的法律規範適用性,以及資料本身的個資保護問題。

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Photo Credit: Shutterstock / 達志影像
政府數位治理的三大挑戰:機關思維的轉變、資料傳輸的交換、隱私與方便的平衡。

所以如今政府透過組織再造,成立位階更高、權責更集中的「數位發展部」,把過去可能分別是通傳會、經濟部、國發會資管處、行政院資安處在做的事情重新整合,回應這些轉型過程中跨機關、跨領域的複雜問題,讓轉型過程中無論公私部門都有可以共同討論、解決問題的夥伴。

「數位轉型其實是一個持續的過程,它不是像轉骨一樣瞬間。它是一個持續的滾動調整,根據社會需要和當下技術,讓服務做得更好。」

王誠明司長也說,正因轉型是漫長的過程,所以數位發展部的角色就是在調整過程中能靈活運作、協調合作的機關,讓無論技術、制度、法律等層面的政府服務都能與資安會緊密結合,正確導入數位治理制度,落實資安與個資保護。

持續落實、不斷提升:數位治理永無止境

最後,王誠明司長也強調,深化數位治理不只該思考如何運用數位服務提升機關效能,也包含怎麼找出社會中沒能力使用數位服務的人,並給予幫助。若要達成這樣的目標,倚靠的就不只是技術成長,還包含整體數位環境的建置。仔細觀察臺灣社會近年的轉變,就能發現不少相似的痕跡──越來越多的數位服務不只作為應用的工具,深化公共服務效率及公民參與的可能性,還能打破傳統框架,成為新興的溝通媒介,建立公私部門之間不同的協力模式;更甚至我們還能從視訊看診、健康存摺等疫情應對措施中學習,也相信未來國家再度面臨困難或風險時,在數位治理的增能之下,可以更快速的恢復,並透過完善的數位工具解決難題,從中學習並不斷的強化精進。

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