細說國土分區眉角:地政學者戴秀雄15個問答解析《國土計畫法》的過去與未來

細說國土分區眉角:地政學者戴秀雄15個問答解析《國土計畫法》的過去與未來
新竹關西居民與環團表達反對亞泥返回西部採礦。圖片提供:地球公民基金會

我們想讓你知道的是

作為國家山林永續發展的最高指導原則,《國土法》是否是一切土地爭議的解答?《國土法》是從《區域計畫法》演進而來,能否突破舊法的窠臼,朝著理想前進?

文:陳文姿

2015年《國土計畫法》(簡稱國土法),終於在立法院通過。作為國家山林永續發展的最高指導原則,《國土法》是否是一切土地爭議的解答?《國土法》是從《區域計畫法》演進而來,能否突破舊法的窠臼,朝著理想前進?

國土治理相關法案簡介

國土管理是中央與地方層層負責的概念。《國土法》通過後,中央須公告實施「全國國土計畫」,之後,直轄市、縣(市)主管機關再依此原則公告「直轄市、縣(市)國土計畫」(以下簡稱縣市國土計畫)與國土功能分區。《國土法》通過以前,國土治理分為三類:都市土地由《都市計畫法》管理;非都市土地由《區域計畫法》管理;國家公園則由《國家公園法》管理。

《國土法》雖然是從《區域計畫法》演進而來,但未來所有土地都會納入《國土法》之下統籌計畫,《國土法》將成上位法。全國土地劃為12種分區,依據不同分區而有不同的使用利用跟管理規則。

【從過去缺失看國土法未來】

為讓民眾更深入了解國土法,本報特地邀請政大地政系助理教授戴秀雄,從《國土法》法規本質的限制、歷史發展的脈絡、人為執行的問題、看解讀《國土法》的未來。

Q1:《國土法》如何管制全國土地的使用,能管制個別土地嗎?

戴:「全國國土計畫」是站在最高的角度,綜觀國土的整體分配,所訂下的大方向,大策略,各縣市再依「全國國土計畫」訂下的原則去訂定「縣市國土計畫」並決定土地功能分區的配置。

舉例來說:「全國國土計畫」考量全國糧食安全,訂下國家應保有的最少農地總量後,會要求地方維持農地基本面積。至於哪塊地應劃為農業發展區,則屬地方政府的權責。「全國國土計畫」本身並不直接管制個別土地。

土地一旦被劃入不同的分區,土地利用的管制就會隨之不同。例如農業發展區上就不能蓋工廠,而國土保育區上的開發也會受到限制。所以,個別土地之利用其實是落實在「縣市國土計畫」跟「都市計畫」。大眾解讀《國土法》前必須先有這層認識。

國土法修改後,空間計畫系統的改變。製圖:陳文姿

國土法修改後,空間計畫系統的改變。製圖:陳文姿

Q2:《國土法》是從《區域計畫法》進展而來,而《區域計畫法》最令人詬病的就是只要分區不合需要,申請分區變更就可以開發了。《國土法》如何避免此問題?

戴:雖然《區域計畫法》中對土地分區的使用有所限制,例如農業區不得建工廠,但在這種狀況,只要申請分區變更,將農業區變更為工業區,就可以避開這些限制。導致土地管制功能喪失殆盡,區域計畫被架空而無力化。

鑒於過去《區域計畫法》所定的「開發許可」進行分區變更時,無須檢討整體區域計畫,可直接個案核准開發案的土地分區與編定。《國土法》中,改採「使用許可」。差異在於分區不能被個案變更,只要不符合分區規定,就無法通過申請。

此外,《國土法》中增加公民參與的機制,未來審議過程都要辦理公聽會、公開展覽。藉由民眾參與監督,未來《國土法》對於土地使用管制的控管力或指導力,將有明顯的提升。

Q3:過去地方政府常以新訂或擴大都市計畫不斷的擴大對土地的需求,《國土法》未來可以解決這問題嗎?

戴:《國土法》通過後,雖然「國土計畫」將取代原先的「區域計畫」,成為我國空間規畫與發展最上位的法定計畫,但其實質控管能力,恐仍受限其歷史脈絡跟既有的行政組織。

《區域計畫法》長年以來在實務上幾乎無足輕重,這要從法制發展的脈絡來看。由於人口密集聚居造成土地利用的衝突,土地規劃需求衍生,因而產生《都市計畫法》。後來,非都市的土地(都市計畫區以外土地)管理問題漸多,才開始制定《區域計畫法》。所以《都市計畫法》的誕生遠早於《區域計畫法》。

在這種脈絡下,雖然過去《區域計畫法》條文中有明定可以控管都市計畫土地,但實質上,並未真正嘗試去指導都市計畫。《國土法》對此問題已加以補強,但成效仍需觀察,畢竟問題的產生是出自行政上的執行不力,而非法律條文。

Q4:過去《區域計畫法》雖有土地分區的使用限制,但並未落實《國土法》如何解決執行面的問題?

戴:台灣許多問題都不在法律,而在執行,如現行法規能確實執行,成效將很驚人。以整頓農地上的非法工廠為例,現有法律就足以處理,但縣市官員與地方代表擔心得罪人,不敢去做,這是人為問題。

《國土法》雖可提供國土永續發展基金,可供地方政府強迫將非法工廠遷出農業區,但地方是否執行,仍待觀察。事實上,問題也不僅止於地方,中央政府過去也常以重大建設或經濟發展為由,架空區域計畫。

例如,當初規劃國光石化時,經濟部就不曾從國土規劃的角度去檢討其計畫;而農發條例第18條更開下惡例,打破土地使用管制,允許不應有建築物的農業用地上興建農舍。

過去《區域計畫法》管不住政府部會的部門計劃(例如水庫、道路、工業區),現在《國土法》中則規定,興辦一定規模的部門計畫都應遵循國土計畫的指導。如能確實做到這一點,《國土法》才會真的不一樣。

【公民力量決定國土未來】

無論是因規劃帶來的開發限制,或是不當規劃下產生的各種災害,公民都首當其衝。公民該如何看待土地規劃?又如何發揮公民力量?

公民是國土不當規劃的第一線受害者,也扮演監督者的角色。圖為全國區域計畫修正案公聽會南部場。圖片來源:本報資料照

公民是國土不當規劃的第一線受害者,也扮演監督者的角色。圖為全國區域計畫修正案公聽會南部場。圖片來源:本報資料照

Q5:《國土法》通過後,不宜開發的地區勢必有所限制,個人的財產權是否因此受到影響?

戴:國土規劃天生就是人民土地與財產權的天敵。只要做規劃,就會伴隨一定的限制。

以產權的角度,土地使用都是產權擁有者的個人自由。但是當每個人要求高度的自由發展,就會產生矛盾與衝突。並非每個人都能站在互利的角度或是公共整體的高度思考,因此才賦予政府權力去做合理的空間規劃。

政府規劃需考量民眾的居住權、生存環境與社會經濟等因素。如果有不合理限制,政府不能強迫民眾買單;但若是合理限制,民眾也要調整心態。不能因為地價跌了,就要求政府賠償。

至於高度危險地區,為防止天然災害傷及民眾生命,政府就應補償民眾搬遷損失。但從另一個角度看,如果真是高危險地區,民眾也不應等政府補償才搬遷。

Q6:國土沒有規劃時,民眾感慨國家缺乏《國土法》來保護山林與人民生命財產安全;但有了規劃後,民眾又抱怨層層法規,效率低落,限制過多。這樣的兩難該如何看待?

戴:效率跟控管,是一種平衡遊戲,端看重點要放在那邊。最終結果,將取決於社會的價值觀。

整體而言,台灣人重商、重效率、重經濟發展。在台灣,超過二至三年的政府計畫就會被認為是效率低落。但是在德國,土地重劃動輒耗時十幾年都是常見的現象。

開發所造成的影響是長久且廣泛的,從廢棄物處理、生態保護、能源計畫、到社會人文都要納入全面評估,台灣卻在一兩年內就要完成生態跟棲地調查,我們是不是太過急切了?

Q7:傳統上,雲嘉南地區是全國糧倉,工業區則多在中南部。這樣的區塊規劃常引發不滿,《國土法》如何協調這類問題?


猜你喜歡


元宇宙新生代-COVID世代來了!品牌如何接招?

元宇宙新生代-COVID世代來了!品牌如何接招?
Photo Credit:shutterstock

我們想讓你知道的是

生活及成長於Covid-19疫情中的世代橫空出世,面對習慣虛擬化、線上化的C世代,品牌更要及早準備接招。PChome 24h購物也看準商機搶先出手,推出iPhone 14訂閱方案、開設線上立陶宛館等服務,滿足C世代習慣遠距、享受體驗服務的特性!

當市場還在摸索Z世代的消費輪廓和行銷趨勢時,一波C世代大軍已然橫空出世,C世代意指Generation COVID,這波C世代大軍生活及成長於Covid-19疫情中,因為實體接觸的機會被隔離,他們可能沒有畢業典禮、沒有實體接觸國外的機會,或是從進入社會工作都是遠距。eMarketer即指出,疫情期間,消費者前往實體通路次數減少了42%,透過網路消費則反增了54%,大疫情時代使非接觸經濟的發展更躍進,C世代也因此更擁抱科技,甚至可能將成為生活在元宇宙的第一個世代,也將逐漸影響行銷趨勢。

元宇宙當道 C世代透過雲端群聚

C世代與同儕們的互動以線上為主,手機、電腦的線上裝置成為探索世界的工具之一,在學習和工作上也習慣遠距離,許多線上軟體也開發出新功能幫助C世代在元宇宙中群聚。其中Gather Town就是一個例子,雖然是一種視訊軟體,但是更像是一款遊戲,使用者可以自行設定角色,透過角色扮演和他人互動,也可以建立屬於自己的虛擬空間,在裡面開會、上課、進行遊戲等。品牌觀察到新世代的轉變,也紛紛開始與Gather town合作,如HP在Gather Town中開設元宇宙線上分享會,透過四大區域場館跟使用者互動,除了有遊戲區外,同時還展示旗下商品及優惠,並能直接找到折扣跟賣場,此外還能在裡面跟名人交流;台北市稅捐稽徵處也在Gather Town上開設線上展覽館,透過互動解謎,幫助民眾學習各項租稅知識,讓硬知識也能透過符合C世代的方式傳播。

HP在Gather_Town開設線上分享會,運用虛擬互動,在元宇宙中貼近C世代。
Photo Credit:爆米花數位
HP在Gather Town開設線上分享會,運用虛擬互動,在元宇宙中貼近C世代。

被封鎖的國界 C世代追求不出門能買天下物

因疫情影響,各國封鎖國界超過一年,截至目前為止,台灣人民也還無法自由地出國,C世代是喪失許多地球村公民權益的一代,失去很多跨國界交流的實體機會。許多品牌也趁機推出服務,協助消費者消弭疫情和國界的阻隔。

C世代少有出國的經驗,與此同時航空業和旅遊業也大受打擊,為了滿足消費者對於出國旅遊的渴望和對於品牌的熱度,新加坡航空之前在旅展中打造飛行旅程體驗區,讓體驗者戴上VR眼罩,探索新航A380的客艙,透過預先體驗培養品牌認同感。在疫情初始時,立陶宛主動贈與台灣疫苗,也讓國人對於這個遠在波羅的海的國家開始有了感恩之情和好奇心,但苦於疫情還是無法實際到當地體驗,PChome 24h購物與立陶宛企業局為了深化台立兩國的交流和滿足C世代消費者,共同開設「立陶宛館」,日前也在站上正式試營運,進駐立陶宛10大品牌,幫助C世代消費者不出國,透過熟悉的科技操作,就能品嘗異國美食,打開對於世界的感官。

PChome_24h購物開設立陶宛館,讓C世代透過最熟悉的手指購物就能嘗到異國好
Photo Credit:爆米花數位
PChome 24h購物開設立陶宛館,讓C世代透過最熟悉的手指購物就能嘗到異國好滋味。

體驗至上 訂閱制便利創新服務收買C世代的心

相較於產品本身,C世代更加注重享受及購買體驗。因此,若想吸引更多顧客,零售商就必須推出不同以往的服務。訂閱制雖然行之有年,但大部分在民生必需品上,如咖啡、保健食品、生鮮食品或是視聽娛樂方案上,但在智慧型手機這種相較之下使用週期較久的產品上卻尚未有過。對新興世代的消費者而言,智慧型手機不單純只是通訊作用,還包含了品牌信仰,甚至還有奢侈品的體驗,其中Apple年年出新機,即使產品耐用,也還是讓許多年輕人只要出新機就想換,而非等手上舊機無法使用,影響智慧型手機的消費習慣,讓其使用週期縮短。

過去一直傳聞Apple即將推出訂閱制, iPhone 14的發布會上卻沒有發表這項消息,然而全台電商中唯一Apple全系列授權經銷商PChome 24h購物搶先推出了iPhone 14的訂閱方案,訂閱週期為12個月,訂閱期滿後繳回舊機就能換新機,並主打低月付額、免預繳、免押金、專屬保險等服務。PChome 24h購物觀察到iPhone使用者的痛點,在保險服務上也有相對完整的保障,如果在訂閱期間手機不見、或是重大事故需維修,只需付出2,500元的自負額,便能享有一次原機維修或是置換服務。這樣的服務不僅讓C世代更能降低擁抱科技的門檻,進一步完整周邊服務,也因此在網路上掀起一波討論聲量。

PChome_24h購物搶先Apple_____推出訂閱方案,幫助C世代更能擁抱
Photo Credit:爆米花數位
PChome 24h購物搶先Apple推出訂閱方案,幫助C世代更能擁抱科技。

雖然世界已逐漸與疫情共存,但在這段時間內生長的C世代消費習慣,或許已奠定未來幾年內的市場趨勢,面對這群習慣虛擬化、線上化的世代,品牌更要及早準備接招。

本文章內容由「爆米花數位」提供,經關鍵評論網媒體集團廣編企劃編審。


猜你喜歡