細說國土分區眉角:地政學者戴秀雄15個問答解析《國土計畫法》的過去與未來

新竹關西居民與環團表達反對亞泥返回西部採礦。圖片提供:地球公民基金會
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作為國家山林永續發展的最高指導原則,《國土法》是否是一切土地爭議的解答?《國土法》是從《區域計畫法》演進而來,能否突破舊法的窠臼,朝著理想前進?

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文:陳文姿

2015年《國土計畫法》(簡稱國土法),終於在立法院通過。作為國家山林永續發展的最高指導原則,《國土法》是否是一切土地爭議的解答?《國土法》是從《區域計畫法》演進而來,能否突破舊法的窠臼,朝著理想前進?

國土治理相關法案簡介

國土管理是中央與地方層層負責的概念。《國土法》通過後,中央須公告實施「全國國土計畫」,之後,直轄市、縣(市)主管機關再依此原則公告「直轄市、縣(市)國土計畫」(以下簡稱縣市國土計畫)與國土功能分區。《國土法》通過以前,國土治理分為三類:都市土地由《都市計畫法》管理;非都市土地由《區域計畫法》管理;國家公園則由《國家公園法》管理。

《國土法》雖然是從《區域計畫法》演進而來,但未來所有土地都會納入《國土法》之下統籌計畫,《國土法》將成上位法。全國土地劃為12種分區,依據不同分區而有不同的使用利用跟管理規則。

【從過去缺失看國土法未來】

為讓民眾更深入了解國土法,本報特地邀請政大地政系助理教授戴秀雄,從《國土法》法規本質的限制、歷史發展的脈絡、人為執行的問題、看解讀《國土法》的未來。

Q1:《國土法》如何管制全國土地的使用,能管制個別土地嗎?

戴:「全國國土計畫」是站在最高的角度,綜觀國土的整體分配,所訂下的大方向,大策略,各縣市再依「全國國土計畫」訂下的原則去訂定「縣市國土計畫」並決定土地功能分區的配置。

舉例來說:「全國國土計畫」考量全國糧食安全,訂下國家應保有的最少農地總量後,會要求地方維持農地基本面積。至於哪塊地應劃為農業發展區,則屬地方政府的權責。「全國國土計畫」本身並不直接管制個別土地。

土地一旦被劃入不同的分區,土地利用的管制就會隨之不同。例如農業發展區上就不能蓋工廠,而國土保育區上的開發也會受到限制。所以,個別土地之利用其實是落實在「縣市國土計畫」跟「都市計畫」。大眾解讀《國土法》前必須先有這層認識。

國土法修改後,空間計畫系統的改變。製圖:陳文姿
Q2:《國土法》是從《區域計畫法》進展而來,而《區域計畫法》最令人詬病的就是只要分區不合需要,申請分區變更就可以開發了。《國土法》如何避免此問題?

戴:雖然《區域計畫法》中對土地分區的使用有所限制,例如農業區不得建工廠,但在這種狀況,只要申請分區變更,將農業區變更為工業區,就可以避開這些限制。導致土地管制功能喪失殆盡,區域計畫被架空而無力化。

鑒於過去《區域計畫法》所定的「開發許可」進行分區變更時,無須檢討整體區域計畫,可直接個案核准開發案的土地分區與編定。《國土法》中,改採「使用許可」。差異在於分區不能被個案變更,只要不符合分區規定,就無法通過申請。

此外,《國土法》中增加公民參與的機制,未來審議過程都要辦理公聽會、公開展覽。藉由民眾參與監督,未來《國土法》對於土地使用管制的控管力或指導力,將有明顯的提升。

Q3:過去地方政府常以新訂或擴大都市計畫不斷的擴大對土地的需求,《國土法》未來可以解決這問題嗎?

戴:《國土法》通過後,雖然「國土計畫」將取代原先的「區域計畫」,成為我國空間規畫與發展最上位的法定計畫,但其實質控管能力,恐仍受限其歷史脈絡跟既有的行政組織。

《區域計畫法》長年以來在實務上幾乎無足輕重,這要從法制發展的脈絡來看。由於人口密集聚居造成土地利用的衝突,土地規劃需求衍生,因而產生《都市計畫法》。後來,非都市的土地(都市計畫區以外土地)管理問題漸多,才開始制定《區域計畫法》。所以《都市計畫法》的誕生遠早於《區域計畫法》。

在這種脈絡下,雖然過去《區域計畫法》條文中有明定可以控管都市計畫土地,但實質上,並未真正嘗試去指導都市計畫。《國土法》對此問題已加以補強,但成效仍需觀察,畢竟問題的產生是出自行政上的執行不力,而非法律條文。

Q4:過去《區域計畫法》雖有土地分區的使用限制,但並未落實《國土法》如何解決執行面的問題?

戴:台灣許多問題都不在法律,而在執行,如現行法規能確實執行,成效將很驚人。以整頓農地上的非法工廠為例,現有法律就足以處理,但縣市官員與地方代表擔心得罪人,不敢去做,這是人為問題。

《國土法》雖可提供國土永續發展基金,可供地方政府強迫將非法工廠遷出農業區,但地方是否執行,仍待觀察。事實上,問題也不僅止於地方,中央政府過去也常以重大建設或經濟發展為由,架空區域計畫。

例如,當初規劃國光石化時,經濟部就不曾從國土規劃的角度去檢討其計畫;而農發條例第18條更開下惡例,打破土地使用管制,允許不應有建築物的農業用地上興建農舍。

過去《區域計畫法》管不住政府部會的部門計劃(例如水庫、道路、工業區),現在《國土法》中則規定,興辦一定規模的部門計畫都應遵循國土計畫的指導。如能確實做到這一點,《國土法》才會真的不一樣。

【公民力量決定國土未來】

無論是因規劃帶來的開發限制,或是不當規劃下產生的各種災害,公民都首當其衝。公民該如何看待土地規劃?又如何發揮公民力量?

公民是國土不當規劃的第一線受害者,也扮演監督者的角色。圖為全國區域計畫修正案公聽會南部場。圖片來源:本報資料照
Q5:《國土法》通過後,不宜開發的地區勢必有所限制,個人的財產權是否因此受到影響?

戴:國土規劃天生就是人民土地與財產權的天敵。只要做規劃,就會伴隨一定的限制。

以產權的角度,土地使用都是產權擁有者的個人自由。但是當每個人要求高度的自由發展,就會產生矛盾與衝突。並非每個人都能站在互利的角度或是公共整體的高度思考,因此才賦予政府權力去做合理的空間規劃。

政府規劃需考量民眾的居住權、生存環境與社會經濟等因素。如果有不合理限制,政府不能強迫民眾買單;但若是合理限制,民眾也要調整心態。不能因為地價跌了,就要求政府賠償。

至於高度危險地區,為防止天然災害傷及民眾生命,政府就應補償民眾搬遷損失。但從另一個角度看,如果真是高危險地區,民眾也不應等政府補償才搬遷。

Q6:國土沒有規劃時,民眾感慨國家缺乏《國土法》來保護山林與人民生命財產安全;但有了規劃後,民眾又抱怨層層法規,效率低落,限制過多。這樣的兩難該如何看待?

戴:效率跟控管,是一種平衡遊戲,端看重點要放在那邊。最終結果,將取決於社會的價值觀。

整體而言,台灣人重商、重效率、重經濟發展。在台灣,超過二至三年的政府計畫就會被認為是效率低落。但是在德國,土地重劃動輒耗時十幾年都是常見的現象。

開發所造成的影響是長久且廣泛的,從廢棄物處理、生態保護、能源計畫、到社會人文都要納入全面評估,台灣卻在一兩年內就要完成生態跟棲地調查,我們是不是太過急切了?

Q7:傳統上,雲嘉南地區是全國糧倉,工業區則多在中南部。這樣的區塊規劃常引發不滿,《國土法》如何協調這類問題?

戴:這樣的規劃確實有不公平之處。例如:要求某縣市作為全國糧倉,則必須壓抑該縣二級產業發展,其工商業收入勢必較低而愈顯弱勢。

《國土法》在這方面能做的非常有限。以全國農地面積為例,可能的做法是要求各縣市符合最低基本值的農業土地面積,地方政府是否願意額外增加,則由地方自行決定。如果政府對地方政府有特殊要求,就必須解釋其必要性及公益性。

我們無法規定某些縣市不得再設立工廠,但是,當某地區增加工廠,另一地區相對就要減少,而不是全面性增加。《國土法》就是扮演溝通與協調的腳色。

至於誰該增加工廠或誰該增加農地,中央應釋出善意,提供有相對的補貼或補償,至少要讓地方甘願。國際間也不乏類似案例,例如,一味要求熱帶雨林國家不得砍雨林,卻罔顧該國人民發展需求,也不給補償,難怪被說是環境帝國主義。

Q8:水庫、電廠、工廠、甚至保護區,這些設施常遭地方民眾反對,該怎麼看待這些規劃?

戴:從國家整體空間發展來看,環境是極為重要的元素,卻非絕對唯一優先考量,必須與其他元素相互權衡取捨。我們或許不歡迎工廠、反對水庫興建,卻不可能在法規或計畫裡全面禁止。

至於一個設施在特定地點是否合適,須先將考量因素具體呈現,才能精確評估與討論,原理與環保署所進行的環境影響評估(環評)是相通的。

我很期望《國土法》能引入「迴避原則」跟「生態補償原則」,即政府應先證明這些建設在該地點有其不可迴避性。無法避免時則當全力減輕傷害,並藉生態補償的觀念,用另一塊地來彌補造成的生態環境損失。可惜的是,《國土法》並沒有從《濕地法》中完整承襲這兩項機制。

Q9:國土規劃是站在國家高度思考做的整體規劃,民眾也能參與甚至影響國土規劃嗎?

戴:《國土法》是站在全國角度思考,原理是上至下的規劃,但實際分區、落實管制兩項權責都落在縣市政府。而民眾最清楚地方需求,所以,唯有民眾參與,國土規劃才能務實。

《國土法》雖已通過,但未來還有一連串施行細則、認定標準、劃定辦法尚未公布;全國國土計畫、縣市國土計畫等也還在規劃中。未來這些法案與計畫都必須辦理公開展覽、公聽會。民眾只要有意見,都可以表達,而政府也須予以回應。

台灣公民很少注意這類訊息,但這些都是切身權益,不去關切,就是放棄權益。這是公民應要培養的習慣。

Q10:請問您對這部《國土法》的觀察——它足以確保我們有更完整的國土規劃嗎?

戴:雖然《國土法》已討論多年,但這次立法其實是在倉促中通過,其中仍包含不少需要時間討論的問題。至於依據《國土法》能否訂得出擲地有聲、深具說服力的國土規劃,這是規劃實務的問題,目前無法憑空揣測,畢竟「計畫法」和「計畫」是兩回事。

從執行面來看,法律條文必須能防堵弊端,但法律卻不是萬能的。「徒法不足以自行」,政府是否切實執行?民眾是否想辦法鑽漏洞取巧?這都影響法律執行的成效。

就法律制定技巧而論,德國法律在類似法領域裡並沒有比台灣的法規更嚴格、更細密,成效卻勝過台灣,其中的差異就在公民對環境認知素養,民眾自發性遵循的結果。這一點或許可以提供大家想一想。

【細說國土分區眉角】

農地上長工廠,農地變都市,劃設保護區,難解的問題會在分區劃設後,就此解決嗎?而分區劃分,必然成為《國土法》能否真正落實土地管制的關鍵,也是未來各界角逐的戰場。

國土功能分區簡介

「分區」概念在土地規劃裡並不新,例如工業區、特定農業區、風景區等。然而過往分區變更太浮濫,只要變更分區,即可開發,以致分區未能配合計畫而失去實質意義。《國土法》施行後,將依規劃重新劃設分區,並嚴格限制分區變更。

《國土法》四大分區為:國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區(以下簡稱國土保育區、海洋地區、農業地區、城鄉地區),每個分區下有三個類別。全國土地未來都將依特性與規劃,分成12種類型進行控管。

國土法的四大功能分區。圖片來源:內政部
Q11:舊分區方式為何達不到管制成效,新分區方法可改變弊端嗎?差異在哪?

戴:1974年《區域計畫法》通過後,政府開始針對非都市土地進行分區與編定,當時還未進行真正規劃。而所謂編訂,也僅紀錄當時土地使用現況。例如,進行農作的土地就編為農牧用地,已蓋工廠的就是工業用地,這種方式只是記錄土地自然演進中呈現的狀況,而非土地規劃。

再者,分區只能藉由限制個別土地變更編定種類來控管土地利用。所謂分區管制,實質上幾乎全無功能。2000年增訂《區域計畫法》第15之1條以後條文,個別開發案除了可變更編定程序外,毋須連動檢討區域計畫便能以「開發許可」變更分區,使得分區管制形同虛設。

而《國土法》四大功能分區則是依據空間功能需求來規劃。例如,全國糧食生產需求多少?需要多少農地(面積)?各縣市在擬定地方國土計畫時就必須評估、劃出最基本的「農業地區」;劃設「城鄉地區」時,也須評估未來人口趨勢,需要多少居住區域,不可任意以新訂或擴大都市計畫來增加。

Q12:因人口變動、經濟趨勢,產生實際分區變更需求時,將如何進行?

戴:《國土法》規定,不同分區間的變更只能透過變更國土計畫,即五年一次的「通盤檢討」,或特定原因導致的「臨時變更中辦理」,不能化整為零、漫無節制的變更。

以都市為例,人口密集的都市屬「城鄉地區」第一類,當第一類土地不夠用時,只能動用同區的第二類,甚至第三類。但並不允許去挪用其他分區。

想將其他分區的土地,例如將農地、保育區變更為都市發展,只能在通盤檢討中提出調整分區需求。縱使決定要調整分區配置,也只能先從「農業地區」的第三類挪出,分區第一類基本上必須保留。

國土法的四大功能分區的分區變更。資料來源:內政部;製圖:陳文姿
Q13:科學園區、航空城等重大開發,土地多來自農地。《國土法》可確保農地農用嗎?

戴:由於都市土地昂貴,政府在新訂工業園區或都市計畫時,多會動用便宜的農地,導致農地大量消耗,並承受極大開發壓力。

依據《國土法》,中央只能規定每個縣市必須劃定農地最低總量,而劃設分區的任務落在直轄市、縣(市)的國土計畫(簡稱縣市國土計畫)上。因此未來地方政府如何具體劃設、配置城鄉發展區和農業發展區就成了關鍵,這也是未來的主戰場及必須密切觀察處。

以航空城為例,航空城四周雖有不少農業區,但劃設時若被劃入「城鄉地區」,未來開發阻力就會很小。當然,即便是劃為「農業地區」,國土計畫通盤檢討時仍可能變更為「城鄉地區」,但程序會更耗時、複雜。往後,不會讓「農業地區」隨時被個案變更為高強度開發利用區。

因此,《國土法》下的土地分區穩定性會比現行法高,而第一次發布實施縣市國土計畫時的各分區的初始配置,將會非常重要。

Q14:經濟部「輔導未登記工廠合法經營方案」劃定了186個「特區」,輔導非法工廠就地合法。這類「農地上的特區」該設定何種分區?

戴:嚴格來說,這類特區未來會被劃入「農業地區」第三類,還是「城鄉地區」尚不可知,這是規劃實務問題,目前不好揣測。

有一種想法是,在農地總量門檻下,被污染的農地乾脆劃入「城鄉地區」,換來另一塊完整的優良農地劃入「農業地區」。這樣的概念固然不錯,但如果我們就此放棄被污染的農地,而不考慮農業環境完整性,污染農地問題將會像爛瘡一樣持續擴大,連好農田也會被破壞,這後果必須加以思考。

《國土法》雖設有國土永續發展基金,未來可供地方使用,強迫遷出非法工廠。但從法律執行面來看,現有法規就可要求工廠搬去新工業區,官員不去執行,反以「就地合法」來解決,可見問題日積月累,至今如此嚴重,其實是人謀不臧。

光靠《國土法》單一法規之力,無法讓政府執法決心振衰起敝,因為這不是法規問題是執行問題。

Q15: 《國土法》中的「特定區域」分類,與其他12種分區有何不同?

戴:「特定區域」不同於四大功能分區,是在四大功能分區上另外疊上去,從目前狀況看來,原住民土地、都會區、河川流域都可能劃為特定區。

舉例來說,一條河的流域可能橫跨「國土保育區」、「農業地區」、「城鄉地區」,如果要對特定流域的特殊事項進行規範,例如水質保護或是洪氾區,四大功能分區的規範可能不足,那就可以運用「特定區域」的做法,建立一個計畫圖層疊上去以進行調整。

再假設,如果絕跡的雲豹身影再現,或許也可引用「特定區域」的做法,畫出特定範圍,額外壓低該地區範圍的利用與開發。

「特定區域」的規劃是計畫主管機關手裡可活用的一只活棋,可能性非常多,目前還不好評估。等都會、流域與原住民特定區區域計畫有具體內容後,才能推估特定區域的運作模式。

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本文經環境資訊中心授權刊登,原文發表於(一)(二)(三)

責任編輯:翁世航
核稿編輯:林佳賢

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