「多數黨」組閣?以芬蘭為例看台灣總統兼任黨魁好不好

「多數黨」組閣?以芬蘭為例看台灣總統兼任黨魁好不好
總理Juha Sipila率領內閣團隊一行15人,步行前往總統府接受正式任命(照片來源:芬蘭政府)
我們想讓你知道的是

以台灣的政治制度來分析,即使執政黨也是國會是最大黨,假設總統不兼黨魁,這無異於放棄其在黨內的實質權力。

文:鄭素賢

問題的起源:執政黨?在野黨?多數黨?少數黨?複數黨

台灣的政治發展在2016年1月16日寫下歷史新頁,民進黨主席蔡英文在總統選舉一役大獲全勝;另外在立法委員選舉方面,民進黨席捲拿下68席,國會席次過半。原為「在野黨」的民進黨翻身成為「執政黨」,掌控未來國家的行政與立法二大權。

選後沒幾天,現任總統馬英九拋出「多數黨組閣」的話題。在台灣「多數黨組閣」的主張雖不是新調,但對很多人來說,還是難以理解其中的真意,再來,這個主意看似也正確,為什麼民進黨不願接受?

台灣政治制度偏向美國的總統制

台灣媒體及大眾多習慣採「朝野政黨」來統稱執政黨與在野黨。現在出現的新名詞「多數黨」與「少數黨」,再加上「多數黨組閣」的說法,一般民眾的確感到陌生,甚至無法瞭解其中的微妙差別。以下先陳述一下我個人的經驗:

早年剛到美國的時候,第一次注意到美國議會裡以「多數黨」或「少數黨」來區分政黨,記憶中,未曾聽聞過美國有「執政黨」或「在野黨」這樣的稱呼。幾年前移居歐洲,觀察歐洲國家的政治,又有不同於美國的新經驗。以芬蘭為例,去年4月芬蘭國會進行每4年一次的改選,每天報紙上舉凡政治分析或報導,又出現我們熟悉的「執政黨」與「反對黨」稱呼用語。但是,如果說要增加瞭解的複雜度,芬蘭又是個由「多(複)數黨」聯合組閣的例子。

一般的台灣民眾對「總統組閣」還是「國會多數黨組閣」之所以產生混亂,主要原因就是我們的政治制度是兼採歐洲內閣制跟美國總統制的部分設計,兩套制度交互混合使用,以致產生錯亂。先說美國,美國採總統制,總統有權任命「行政部會」首長,簡單地說,就是由「總統組閣」。但是美國總統所屬政黨不會被稱為「執政黨」,因為在國會裡,總統所屬的政黨不必然就是席次最多的政黨。因此,政黨各依據在國會佔席次的多寡,分別冠以「多數黨」及「少數黨」的稱號。

台灣的政治制度雖號稱為雙首長制,實質上是較偏向「總統制」,總統既為國家領袖,也擁有政府組閣的真正權利,只是在制度上又仿效內閣制,增設由總統任命的行政院長,擔任內閣團隊之首。另一方面,我們又跟美國一樣,總統所屬的政黨不見得就是立法院裡的多數黨,例如在民進黨籍總統陳水扁執政時,國民黨是立法院的多數黨。雖然稱之為「民進黨執政」,而實際上的效果確有名實不符,因為行政部門受制於反對黨所操控的立法院,無法真實有效地「執政」,執政政黨的政見與理念難以貫徹實現。

2015年5月29日在總理Juha Sipila率領下,內閣團隊一行15人由總理府步行前往總統府接受正式任命(照片來源:芬蘭政府)

2015年5月29日在總理Juha Sipila率領下,內閣團隊一行15人由總理府步行前往總統府接受正式任命(照片來源:芬蘭政府)

以芬蘭內閣制為例對照說明

歐洲國家大多採用「內閣制」,芬蘭即是典型的範例。芬蘭政治制度上設有總統,每6年經由普選選出,芬蘭總統雖是國家元首(Head of State),但無論在慣例或實質上,總統超脫政黨運作,並沒有行政實權,總理才是真正掌控行政權的最高政治首長(Head of Government)。其實,在二次大戰後芬蘭總統也曾是獨攬大權,經過數十年來的多次憲改,總統職權一再被限縮,行政實權逐漸轉移到經由國會選戰出身的總理手中。就位階及職權來看,芬蘭總統與總理的分工十分清楚易辨,政治運作上也是順暢無礙。

芬蘭國會總共200席,每4年由全國各選區選出。首先,國會選舉後,贏得過半席次的政黨即取得執政與組閣之權。執政黨黨主席為總理的當然不二人選,總理掌握籌組內閣的實權,一旦組閣完成,不日報請總統形式上同意與任命,新政府立刻走馬上任。芬蘭政治制度設計的特色是:最受選民信賴的政黨才能成為國會的最大黨,不但取得立法的優勢,而且由最大黨黨魁擔任總理,掌握政府行政權。如此一來,行政、立法、政黨環環相扣,執政黨的政見與理念可以透過行政部門,研擬政策與提出草案,提案進入國會之後,又可倚賴國會中多數票的優勢,促使法案順利通過。

不過,芬蘭是個政黨林立的國家,在實務上,近幾年來,沒有一個政黨可以在國會選舉中單獨贏得過半席次。芬蘭國會裡大小政黨數目維持在8個,以去年4月底國會選舉來說,獲最多席次的中央黨也不過只有49席,因此至少要找到另2個政黨合作組閣,才能達到國會席次過半的門檻。選後最大贏家中央黨黨主席頻頻與其他政黨接觸密談,尋找聯合組閣的合意對象,整個過程有如數度「相親」,政黨間一旦彼此談攏合作組閣,接著就是分配部長職位。一般來說,聯合執政的政黨各爭取所愛,依據政黨實力與談判,協調分贓部長職缺,各政黨通常推派黨內具有實力與聲望的國會議員接掌部長職。

以前國內曾有政黨要在立法院發動「倒閣」之議。就美國的總統制來看,任命部會首長是總統的權力,未曾聽聞美國國會有發動倒閣之舉。倒閣是國會對行政部門的不信任,看來只有在內閣制國家才會發生。最近3年來,芬蘭反對黨藉著議題在國會中提出信任案(vote of confidence)臨時動議共達28次,幸好聯合執政黨每次都可仰仗席次優勢,成功否決提案。但是,如果不信任案果真在國會中表決通過,那麼又會產生什麼樣的後果呢?依照憲政,總理就必須報請總統解散內閣,重新談判籌組政府。

再回到馬總統所提的「多數黨」組閣的話題,為什麼我們一般老百姓覺得很難理解?如前面所述,台灣的政治制度偏向總統制,總統握有政府內閣人事的主導權,因此,總統所屬的政黨被稱之為「執政黨」,而另一方面,執政黨在立法院不必然是「多數黨」,這可能是這些年來,政黨惡鬥可以阻撓政府提案獲得國會的半數以上的支持,導致行政效能不彰的主因。

2016年立法院選舉的結果,民進黨在獲得國會席次過半,如果是內閣制國家,當然是由多數席位的民進黨來組閣,可是,在內閣制的國家如芬蘭,行政部門的最高總指揮是總理,總統是無權干涉政府行政。就以這一點來看,馬總統所提出「多數黨組閣」之議,行政院由民進黨立即承擔組閣,而此一同時,內閣卻又要接受國民黨籍總統的實際指揮,這樣的作法的確會產生權責不清的後果。

大家可能又會注意到,當馬總統與立法院院長同屬國民黨籍的時候,不就是現在大家說的「完全執政」嗎?當時政府的效能似乎也是遭人詬病,甚至更出現所謂的「馬王政爭」的戲碼。再以芬蘭總理與國會的關係作為對照說明,芬蘭總理首先是政黨黨魁親身披甲競選國會議員,確定當選後,再以國會最多數黨黨魁的身分取得總理職位,掌握組閣的權力。所以身兼黨魁的芬蘭總理本身不但是政府首長,執政時也可以透過黨紀與組織,動員同黨籍國會議員投票,確保行政部門的法案在國會得以順利通過。

台灣的總統兼任黨魁好不好

國內一直流行一種說法:行政權不能凌駕在立法權之上。所以,立法院在二月間開議,期間傳出準總統蔡英文「企圖把手伸進立法院」的批評。另一個更新的議題是,蔡英文接任總統後是否應該辭去民進黨黨魁一職?這兩個問題跟前面所講的政治制度結構有連動的關係,以台灣的政治制度來分析,即使執政黨也是國會是最大黨,假設總統不兼黨魁,這無異於放棄其在黨內的實質權力,那麼將很難透過黨組織的運作與領導,動員立法院的黨籍同志支持行政部門的議案,結果很可能產生弱勢而難有作為的政府。

簡言之,行政與立法也許會發生不協調,或者,行政與立法相抗衡。不論何者,對國家政治穩定與施政成效都是相當不利。這一點,民進黨應該是看到可能的弊端,所以準總統蔡英文終究決定在上任總統後,仍續兼任黨魁。

總理Juha Sipila(站立者)每週四率領內閣團隊在國會接受口頭質詢(照片來源:芬蘭國家傳播公司)

總理Juha Sipila(站立者)每週四率領內閣團隊在國會接受口頭質詢(照片來源:芬蘭國家傳播公司)

短結

芬蘭在去年4月19日舉行國會選舉,翌日,贏得國會最多席次的中央黨黨魁隨即著手籌組內閣,5月29日芬蘭總統依法任命新內閣,新政府在當天接管政權。令我這個外人感到奇特的是,新政府內閣團隊除了總理1人之外,閣員部長計14人,比上一屆19人倒是少了好幾個。

芬蘭朋友笑著解釋說,每個上台執政的政黨都有其施政的優先與偏好,在新政府內閣首長名單公布之前,不管是部會本身或是一般民眾多不感異樣,但是有可能在內閣首長名單公布的當下,一夕之間才赫然發現某些部會被整併,因此,每屆政府所任命的部長人數相當有彈性,各有增減,不足為奇。我心裡倒是想,第一次目睹政府部會可以在短短數日內被整併,不得不佩服芬蘭執政者的魄力與彈性作為。

相較之下,台灣的公部門體系龐大,如何修剪組織並且有效促進整體的行政效能,因涉及黨派意識、組織內部單元的自我利益保存等等因素,看起來還是有一條漫長的路要走。在此只能冀望更多的專家學者與有志之士,提出相關的見解、研析與論述,尤其期盼政黨摒棄私心己利,以全民福祉為目標,相互持續溝通與努力,形塑出一個符合我們所需要且具有效能的政黨政治制度。

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜