當台灣人還在防空演習發呆時,日本早已讓防災「包圍」人民的日常

當台灣人還在防空演習發呆時,日本早已讓防災「包圍」人民的日常
Photo Credit:Reuters/達志影像
我們想讓你知道的是

在日本這個國家生活,可以明顯感受到這個國家有心做好防災工作,這個世界就像被「防災」包圍了一樣。

唸給你聽
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1999年12月,我的日本友人寫信給我,聊到Y2K(千禧蟲危機)的話題。當時世界上的主要國家和企業都在關注電腦的Y2K問題,因為這如果處理不當,用電腦控管的水、電、通訊、陸海空交通等可能會發生大混亂。我的這名友人特地去買了食物、水、非常時期用品來準備防災。

當時我只覺得這是商人用Y2K話題和人性弱點來賺錢;友人則是反應過度,中了商人的圈套。

不過當我到日本生活了一段時間後,我才漸漸發現事情和我當初想像得不一樣。友人並不是反應過度,也不是商人利用Y2K話題來撈錢,事實是日本大部分的民眾本來就有防災的觀念。民眾儲備食物、水、非常時期用品,並不是因為害怕Y2K,大家只是在Y2K前夕找個機會來親身實踐防災準備而已。Y2K過後,民眾準備的食物、水、非常時期用品,還是可以繼續因應未知的災害。

我當初把這件事想像成「日本民眾反應過度」、「日本商人想撈錢」,這完全反映出我當時的觀念和態度。當時的我並沒有認真看待防災,而且非常自以為是。

從上學到出社會,日本人的生活離不開防災

長期以來,日本一直都有災害問題。日本社會對應災害問題的方法是努力讓民眾了解災害、關心災害,並想出解決之道,所以在這個社會生活的人可以一直得到最新的災害資訊和具體的對應方案,而且這種傳承是從基礎教育開始紮根。

舉例來說,日本人在幼稚園階段,就會學到地震時要躲到桌子底下保護自己。日本的幼兒防災教育的目標是讓三歲小孩知道災害發生時要和大人一起避難,四歲小孩則要學會聽從大人指示來避難。到了小學階段,學校會教學生認識災害,讓學生關心災害問題。小學低年級學生要學會在災害發生時自己回避危險,然後設法聯絡家人,中高年級則要學會在災害發生時幫助他人。

日本的《消防法》規定學校必須制定消防計畫、檢查消防用品、實施避難訓練,所以日本的學生每年一定會實際體驗避難訓練,也就是讓全校的老師和學生實際走一次消防計畫設定的避難路線。有些學校在實施避難訓練時,會找當地的消防官來現場指導,學校也可以趁這個機會改善消防計畫。有時候學校還會請消防單位準備煙霧室、起震車,讓老師和學生體感模擬煙霧、模擬地震,甚至還會讓老師和學生實習滅火。

我以前在語言學校就讀時,我的學校也有實施避難訓練。起初我以為這是語言學校的餘興節目,不過後來我理解日本的社會制度後,我才知道是《消防法》規定學校必須實施避難訓練。如果沒有實施的話,學校的防災負責人員會受罰。

日本的一部分自治體(地方自治團體)的中小學有要求全校學生準備「防災頭巾」。防災頭巾是用布和綿花縫製成的厚帽子,平時可以當成學校椅子的坐墊,發生災害時,學生可以戴上防災頭巾來保護頭部。學生家長在為子女準備學校用的防災頭巾時,就會關心防災問題;學校在實施防災訓練時則會要學生戴上防災頭巾,這樣子學生也會有實踐防災的感覺。

日本人從學校畢業,踏入社會後,還是有很多機會接觸防災的事物。日本的《消防法》規定醫院、工廠、多人數的職場、多人出入的商業設施和娛樂場所都要制定消防計畫、檢查消防用品、實施避難訓練等,所以一般上班族還是離不開防災,而且上班族本身有機會變成職場的防災負責人員。成為防災負責人員的話,就要自己擬定消防計畫,還要定期舉辦避難訓練。

因為日本的主要媒體經常報導,所以日本人在放學或是下班之後,還是有機會接觸到防災方面的資訊。例如最新防災政策、防災事業、防災研究成果、新的防災法令解說、防災常識等。日本的報紙在報導防災資訊時,重要防災政策和防災事業會刊登在頭版、政治版、經濟版,防災研究成果則是刊登在科技版,防災法令解說則可能刊登在社會版,防災常識則是刊登在生活版,所以在日本平常有讀主要報紙的民眾,會學到很多防災方面的知識。

除了大眾傳播媒體外,日本各地在舉辦大型活動時,當地的消防單位會派人到現場做安全檢查,做會場的防災指導,有時候消防單位自己也會在活動中設攤位來向民眾宣導防災。另外,在日本的車站、社區的公布欄也經常可以看到消防單位製作的防災宣導海報。每年接近過年的時期,地方的消防團也會在晚上巡視社區,同時提醒民眾防火。

2016年橫濱馬拉松EXPO的橫濱市消防局的宣傳攤位。日本許多大型活動中,當地的消防單位都會設攤位來宣導防災。Photo Credit: 梅と桜 ―日本台湾年軽人的事情―
從政府到民間的防災準備

在每年9月1日的「防災の日」,以及「防災の日」當週的「防災週間」,日本各地的消防單位都會加強防災宣導,很多地方也會在這段期間舉辦防災訓練,電視新聞也都會報導這些防災活動,所以日本民眾的日常生活中很容易接觸到和防災有關的資訊。

(註:「防災の日」是日本政府在1960年為了喚起民眾防災意識而定的紀念日。日期由來是1923年關東大震災的發生日。)

除了防災活動和宣導以外,日本的各自治體也有設定災害時的民眾避難路線和避難所。日本的大都市的防災行政在這方面做得相當徹底,有些自治體會把避難路線圖貼在當地的車站、公共場所等,至於避難所大多是當地的公立學校、活動中心、大型公共設施等,並且平時就會儲備糧食和毛毯。日本一些制度比較成熟的企業也會自行儲備防災用的糧食和物資,萬一發生災害時,這些企業可以保護員工,也可以協助收容路人。

2011年東日本大震災發生的當天,首都圈的鐵路交通幾乎完全停擺,很多民眾回不了家。當時新宿車站外擠了約9000人、橫濱車站外約有5000人、池袋車站和新橫濱車站外各約3000人、上野車站外約有1500人。東京都為了疏解人潮,開放了東京都廳的第一廳舍、第二廳舍、東京都議會大樓、東京體育館、台場國際展示場、公立學校,以及其他公共設施;橫濱市則是開放橫濱國際平和會議場來收容橫濱車站一帶的人潮,然後用橫濱競技場來收容新橫濱車站一帶的人潮。這些避難設施收容民眾後,當初儲備的防災物資當然都有派上用場。如果沒有疏解人潮,可能會發生其他危險,也可能阻礙救災活動。

由於災害造成的人潮移動可能發生危險,所以東京都在2013年實施了新條例,規定企業在災害時儘量不要讓所有員工在同一時間回家。條例也規定企業要儘可能為員工儲備三天分的糧食、飲用水、物資。儲備三天分的糧食、飲用水、物資並不容易,所以不是每個企業都能完全做到,但是大部分的企業都會朝這個目標努力。

一般而言,日本的防災食品的保存期限大多是五年,企業儲備的防災食品如果快到期的話,就會分送給員工。而自治體儲備的糧食如果快過期的話,就會舉辦防災訓練,防災食品就變成民眾的參加獎。由於可以免費拿到吃的東西,所以有些民眾很樂意參加防災活動,這也是防災宣導的手段之一;民眾把防災食品拿回家吃,也是一種防災實習。

作為避難場所而建的公園

日本的大都市的人口雖然密集,不過都市裡還是設了很多小公園,這些小公園平時是民眾休憩的場所,災害發生時則可以當成臨時避難場所。1923年關東大震災之後,日本建設都市公園的前提就是把公園當成災害時的避難場所。1995年阪神・淡路大震災時,災區的公園真的發揮了避難場所的功能,當時很多受災民眾就暫時住在公園裡,還有人搭建克難的爐灶來煮飯。

阪神・淡路大震災之後,日本很多地方就根據當時在公園生活的災民經驗來設計新式的防災公園。新式的防災公園內有水井、爐灶、還有臨時廁所用的下水道孔蓋,有了這些基礎設施,就可以減輕民眾避難時的負擔。

防災公園的椅子。災害發生時,只要把椅子上半部拆下,就會變成煮飯用的爐灶。Photo Credit: 梅と桜 ―日本台湾年軽人的事情―
防災公園的孔蓋。災害發生時,只要打開孔蓋,裝上簡易馬桶,搭上帳棚,就會變成臨時廁所。Photo Credit: 梅と桜 ―日本台湾年軽人的事情―

2011年東日本大震災之後,日本東北的災區蓋了有海嘯防災概念的新式防災公園。新的防災公園本身也有防災宣導的功能,因為民眾到公園休憩時,一定會看到公園中和防災有關的設施,這就是一種生活教育。

宮城縣岩沼市「千年希望の丘」。「千年希望の丘」內有好幾個海嘯避難用的高台,這些高台的堆積土70%是來自當地海嘯廢棄物的資源回收。公園還保留了海嘯後的住宅遺跡,讓後人知道這裡曾經發生過海嘯。Photo Credit: 梅と桜 ―日本台湾年軽人的事情―

日本除了防災公園有設災害時的水井以外,日本各地的水道局(自來水機構)也在營業區域內廣設災害時的供水站。災害發生時,如果一般的自來水管線出問題的話,供水站還是有能力供給民眾飲用水。這也是根據阪神・淡路大震災的經驗建立的防災體制。

東京都水道局的災害時的供水站。災害用的供水站本身設有儲水槽,而且儲水槽本身是自來水管線的一部分,所以水槽中的水可以常保新鮮。Photo Credit: 梅と桜 ―日本台湾年軽人的事情―
地震預報系統

阪神・淡路大震災之後,日本的氣象廳就開始整備地震預報系統。2006年,氣象廳開始提供醫院和鐵路公司地震預報,翌年則開始把預報服務提供給電視、廣播、通訊業者,只要氣象廳測到一定規模的地震,就會把訊號傳給這些業者,民眾就可以從電視、收音機、手機收到地震來襲的警告。

日本剛實施地震預報時,常常發生誤報,所以當初民眾對地震預報的印象是「不準確」。不過東日本大震災發生時,地震預報系統的確發揮了功能;之後高震度的餘震來臨時,地震預報也有發揮功能。這種預報系統只要準過一次,就會令人難忘,也會翻轉以前「不準確」的印象。東日本大震災之後,我就曾經體驗過看電視時,電視突然發出地震警告,然後幾秒鐘後地震就真的來了。我在搭電車時,也曾經體驗過列車收到緊急地震速報後就暫時停車,同時用廣播和車廂內的電視告知乘客狀況,然後幾秒鐘後真的發生了地震。這些經驗非常難忘。

像被「防災」包圍的國家,日本

日本從古時候就一直有地震、颱風、大雪、洪水、飢荒、火山爆發、海嘯、火災等災害,而且其中包括了犧牲者超過10萬人的大災害。即使是21世紀,也發生過東日本大震災這種兩萬人以上犧牲的大災害,所以這個國家不敢怠慢。由於國家沒有輕視防災,所以這個社會到處都看得到防災的影子。在這個國家生活,就像被「防災」包圍了一樣。

大部分的日本人從小就相信自己將來可能會遭遇大地震或是其他災害,因為他們從小在學校體驗的防災避難訓練,就是針對將來可能會發生的災害,而且學校老師也會明確說明避難訓練的目的。首都圈的學校可能會假設發生首都圈直下地震的情形,東海到九州的太平洋沿岸地區的學校則會假設發生東海、東南海、南海地震和海嘯的情形,而且這種防災教育早在阪神・淡路大震災之前就已經存在。另外,日本的媒體也經常報導首都直下地震、東海地震、東南海地震、南海地震的最新研究和相關防災政策及考量,讓民眾了解具體的狀況。

從日本的防災工作再回頭看看台灣的防空演習,恐怕有不少台灣民眾根本不知道每年防空演習的目的到底是什麼。因為民眾得不到具體的資訊,既有的資訊只提到要辦這種演習,但是行政方面完全沒有向民眾說明演習的根源目的、具體考量、實質成果。如果無法從根源的部分說服民眾,民眾就會覺得行政單位只是在做程序上的敷衍,這就會影響到民眾的防災配合度。

由於我自己以前沒有防災的觀念,所以我才會覺得日本人在Y2K前夕買防災用品的現象是商人煽風點火外加民眾反應過度。事實上,我的日本友人在Y2K前夕買的防災用品,並不是商人針對Y2K開發的商品,也和1995年的阪神・淡路大震災無關,而是日本從以前就有防災方面的商品需求。1986年三原山噴火時,很多民眾去買防災用品來備用,結果防災用品在日本就自成一種商品領域。

日本厚生勞働省在2011年11月曾經做調查,發現全日本47.4%的家庭有儲備防災食品,其中南關東和東海一帶有六成以上的家庭有儲備防災食品。台灣人看到這樣的數據,可能會覺得日本民眾的防災意識相當高,但是在日本有常識的人眼中,全日本半數以上的家庭沒有儲備防災食品,是防災工作的大漏洞。這就是觀念的落差。

由於人類的力量不可能完全防止巨大災害,所以日本能做的就是讓大眾有防災觀念,然後儘可能把所有做得到的減災工作妥善做好,來減少將來災害造成的損害。現在日本有些地方自治體甚至已先預測好大災害發生時可能會毀滅的區域,然後事先和各個地主協調,預先設定好將來災後的都市重建計畫。萬一將來真的發生災害,就可以不用浪費時間處理都市計畫和土地權利等繁雜的作業,只要補助款一來,就可以立即動工,加快重建效率。

本文獲梅と桜―日本台湾年軽人的事情―授權轉載,原文刊載於此

責任編輯:鄒琪
核稿編輯:李牧宜

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