從上而下地向民眾進行「教育宣導」，這不叫核能風險溝通

文：李翰林（地球公民基金會政策研究員）

核能的風險本質

台灣的核能發電，過去常被當成是特別專業的科學技術領域。尤其高科技領域如核能發電廠、科技工廠、太空技術等的共同特性，都是建構在許多複雜系統同時運作上。

縱使在建廠規劃設計時，已經考量到可能發生的故障情況，並預先模擬了因應方案與步驟；但由於設施內部系統眾多複雜且相互依賴，若發生了預期之外的變故，使多個系統同時故障或是人為操作不當，仍有可能發生無法預期的重大意外，就如同美國三哩島或日本福島核電廠事故一樣。

在組織結構與文化上，由於不能承受任何重大意外，故核能發電在管理體系上需要一個權力集中、層級分明且菁英主導的體制，才有利於由上而下有效率地整體控制。另一方面， 因重大事故並不會頻繁發生，為了個人地位或組織利益，在組織內掌權的成員，自然而然會企圖掩蓋、或隱匿發生意外的可能，以及否定防範意外的必要，還會形塑出只有出身於核工領域的人才瞭解核能，而且一切都在掌握之中的對外形象。

但事實上，與核能發電相關的領域範圍相當廣泛，包括環境、建築、地質、海洋、社會、政治都有關連。故核能政策在研擬與決策時，不應僅限於核能工程界參與，而應該廣納社會各方意見。這樣才能避免特定領域內小團體自我感覺良好，進而產生「集體盲思」現象，也才能避免重大風險危機發生。

過去的台灣核能風險溝通問題

核能科技的特性，使其必須更注重風險溝通，才能取得社會的理解和信任。但綜觀過去台灣核能風險溝通場域，常有幾種共通現象：首先，普遍缺乏平等的雙向溝通程序；台灣常見的核能風險溝通型態，就是資訊宣導搭配提問或問卷調查，先讓台電人員授課說明現有的核能安全措施，最後再開放民眾提問。

這種由上而下的程序設計，把參與者當作是政府「教育宣導」的對象，而很難有時間可以充分表達意見看法或是深入討論。而且在有限的問答時間內，民眾只能簡要訴說他們的疑慮，而通常只流於各說各話、並無交集，或得到「會把意見帶回去研究參考」實問虛答式回覆而已。

其次，會議前後常缺乏背景資訊和完整紀錄，許多溝通行動事前沒有提供相關資料，事後也只有新聞稿，無法讓其他關心但未能抽空參與的公民，瞭解溝通內容與過程。且溝通人員在會議中常會過度保證（如講「核能絕對安全，大家不用擔心」、「目前已經考量了所有意外情況且都有預作防範」等），反而會讓參與者質疑政府缺乏誠信，太過傲慢且輕視風險。

核電廠複雜的系統控制室。蔡卉荀攝

從歐美經驗歸結出台灣未來改進之處

即便在歐美先進國家，也皆曾面臨社會對核能管制的不信任和強烈質疑，發生類似的風險溝通問題。

最初，許多國家也如台灣一樣，找核工專家與民眾溝通。核工專家常常喜歡提出各式各樣的數據，以說明科學事實（例如發生核災的機率很低）來說服民眾。但社會在乎的並不只有風險機率而已，而是對核能管制內部是否有管理能力的疑慮，以及核能對整體社會與未來世代影響的倫理價值議題。

而這些都不是專家提出的經驗數據所能回應或解決的問題。因此，後來各國在經驗中歸納出：「明確透明的資訊公開」以及「利害關係人與公眾充分參與決策過程」，這兩者都是核能要建立風險溝通機制不可或缺的基礎。

若核能管理機制不夠公開透明，就很難能得到社會信任及建立管理的正當性。所以在組織上，政府必須清楚界定與核能相關的各機關的組織權責（包含經濟能源、環境、科技、衛生福利等部門）；在決策面，核能管制機構必須以積極且開放的態度，面對公眾的批評與挑戰，並且創造對話的平台空間。決策過程也必須透明公開，並讓各方利害關係人能充分取得資訊及表達意見。

在決策參與面向上，許多國家經過多年努力，皆逐漸以法律制度來確保公眾的知情權、參與權及決策權，並將核電設施所在社區及其周遭地區的各種角色，放進對話和決策過程中，使環保團體、地方政府和社區居民等利害關係人都能進入溝通體系。

很多國家也成立或委託公正中立的第三方機構，來負責籌劃與執行溝通活動。在核廢處置細節、方法或是政策調整前，與利害關係人以審議民主模式充分討論和溝通，在風險溝通的方式和程序上，也有許多創新而細緻的設計。

風險溝通絕對不是風險公關，政府就算投入再多預算與資源在廣告或公關活動上，這些單向由上而下的宣導方式也無法說服公眾。反而會引起各方利害關係人的反感和抗拒，而喪失溝通的契機。若要達到真正的核能風險溝通，政府必須投入人力物力資源，規劃平等互惠的溝通機制和程序。

建立開放平等、公開透明的對話環境，讓社會裡各方意見能充分表達看法與討論價值，如此才能建立公眾對於核能管理機制的信心，進一步在互相信任、互相諒解的基礎上，尋求出大家都可以接受的核能風險解決方案。

本文獲地球公民基金會授權轉載，原文於此

責任編輯：孫珞軒
核稿編輯：闕士淵