第一次申請國賠就上手:我家倒了,國家不用負責嗎?

第一次申請國賠就上手:我家倒了,國家不用負責嗎?
Photo Credit:Reuters/ 達志影像

我們想讓你知道的是

若因強震,房屋倒塌、人民傷亡時,要就一切損害追究責任,當然會直接想到要找起造人、承造人、甚至設計人、監造人,乃至於出賣人等,可是,除此之外,別忘了政府也可能會要負起賠償責任的唷!

文:林彥宏(高考三級法制錄取、律師)

小咖咖找來彥宏律師這個小幫手後,國家賠償這個議題想必大家都越來越了解惹!但上次討論到的「不法」,若沒有搭配實例來說明,可能還是會讓人覺得有點抽象。所以,這次彥宏律師就拿一個實務上曾發生過的「民宅倒塌」案例,稍微改編一下,來為大家分解(這次在註腳中,也附上了許多相當實用的資訊,想要進一步研究的人,不妨認真多看一下)。話不多說,我們開始吧!

建商甲欲新建6層樓房屋一棟,申請建造執照獲准後,施工期間,為擴大1樓商場可使用面積,擅自變更原圖說中之樑柱設計,且為搶進度、節省成本,在壓送混凝土灌漿時加水、且灌漿後的混凝土也沒有充分養護。

此外,更加蓋7、8樓,同步重新遞件補辦建造執照,僅將樓層數從6變更為8,亦獲准許。竣工後,領得使用執照未許,就順利將各樓層全數出租、售。嗣後,該屋在強震下倒塌,經查原因可能是該屋位處地質敏感區、且結構設計不良、耐震強度不足、施工品質不良。

Q1:民宅倒了,關政府什麼事?

建商新建房屋、私人購買房屋,這些交易活動看起來跟「公權力」毫無關係。之後,若因強震,房屋倒塌、人民傷亡時,要就一切損害追究責任,當然會直接想到要找起造人、承造人、甚至設計人、監造人,乃至於出賣人(而這些人很可能不是早被掏空資本的空殼公司,就是毫無償債能力的人頭)等,可是,除此之外,別忘了政府也可能會要負起賠償責任的唷!

怎麼說呢?假想公務員「違法」了,那究竟是違反了什麼「法」呢?本件應適用的「法規」(即「職務規範」)到底在哪?噹噹!就是《建築法》啦!

人民新建房屋,一定要先申請審查[1],經許可並發給「建造執照」後,才能動工[2];其次,就算請領到建造執照,也必須按圖施工,不得擅自變更原先設計[3],若在施工期間有任何危害公共利益的情形,經主管機關「勘驗」[4]屬實,得勒令停工、甚至強制拆除[5];最後,在竣工時,為查驗建物與主管機關當初審查許可的設計圖樣相符,更規定在核發「使用執照」前,建物不准接水、接電及使用[6]。

可見,建物從新建、施工到使用,公權力的介入其實非常的深,之所以要層層把關,當然不是為了要刁難民眾,而是為了「公共利益」著想,至於要不要發照、勘驗,也都有一套相應的規範在。

若通過了建築法的層層關卡,結果建物還是品質不良而倒了,當然會讓人覺得納悶,是標準太鬆嗎?還是有人放水?總之,這世界什麼事情都有可能發生,所以,別在損害發生的當下,輕易排除任何人(包含政府)應負責的可能性!

Q2:建築法的規範是在保護誰?公務員違法了,我能夠請求賠償嗎?

上次提到「保護規範」(點一下看上篇專文)的概念,「當公務員所違背的法規,不在保護人民的特定權利,人民就不能主張國家賠償」。所以,雖然找到了個案中應適用的法規,也確定公務員違反規定,但判斷是否成立國賠責任,還必須依照司法院釋字第469號解釋(立即看:極憲法庭對469號解釋說明),來檢驗建築法的規定是不是「保護規範」。

就拿建照(含建造執照、使用執照等)的申請案來說,每個人的感受其實都不一樣。若建物在高雄,不管你怎麼蓋,理論上都對人在新竹的我沒有任何影響。相反地,若我自己就是申請人(起造人),積極運籌帷幄,想蓋房安身立命;或我就是住在建物旁邊的鄰人,想到旁邊蓋棟房子,每天通行的道路受阻、空氣品質降低、水電瓦斯的供應不穩…等。這些情形,建照的許可、不許可,對我而言可就是切身相關了!

因此,單一個案對每個人的影響不同,在法律上的評價方式,也就不同。對「起造人」而言,建築法明定他有權提出申請案[7],因此當他遭主管機關駁回並受有損害時,起造人當然可以主張相關法規對他來說是保護規範。

對「鄰人」而言,實務上從建築法的立法目的,認為建築法上層層把關的行政管制手段,其實就是要確保建物結構的安全,以保護鄰人生命、身體及財產等法益。所以,建築法上的相關規定對鄰人來說當然也屬於保護規範[8]。

在此也附帶一提,建物如因設計瑕疵而倒塌,就算公務員在審照時有過失的不法行為,因為「起造人對建物的財產權」,不在建築法的保護範圍內,所以起造人就建物滅失的損害是無法請求國賠的。相對地,若是不幸恰巧路過的行人被砸傷,則可以請求國賠。

總的來說,「保護規範理論」在檢驗的就是:個案中應適用的法規,有沒有要保護「特定人民」及其「權利」的意旨。而在單一個案中,每個人的結論則未必相同。

Photo Credit:AP/ 達志影像

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Q3:怎樣才算是「不法」核發建照?

行政法規密密麻麻、相當繁複,建築法規當然也不例外。要判斷建照的核發是否「不法」,自然要先找出建管單位核發建照的SOP!

從建築法第34條第1項前段[9]及《直轄市縣(市)主管建築機關審查或鑑定建築物工程圖樣及說明書之規定項目》第2點[10]規定可見,目前建管實務上是採取「行政與技術分立制度」,也就是說,主管機關的審查只涉及「行政事項」的審核,「技術事項」則由建築師及專業技師簽證負責,主管機關無任何審查義務。

費盡心思爭取到這個修法結果,豁免了審查義務,所以出事了就不用負責了!是嗎?不敢說修法的目的是否如此,只是,核發建築執照與否,既然主管機關仍掌握最終「准、駁」的權限,尤其,主管機關對專業技能方面仍有「監督管理」的職責,所以,總不能一味消極的說「我是看建築師和專業技師簽證,才准的」吧!

但究竟除了行政事項的審核外,主管機關是不是「看章行事」就可以了?還是除了簽證外,也必須進一步的確認建物結構的安全性呢?對此,也引發了司法實務上「形式審查 vs.實質審查」的論爭[11][12]。

不論如何,就算是採取寬鬆的形式審查的立場,對於「顯而易見的實質缺陷」,這些負責審查、具有特殊專業背景的公務員當然有注意到的可能,在此情形之下,若沒有依法命其改正或駁回而直接核發建照,就會構成「不法」。此外,就規定項目應審查而未審查,就發給執照的情形,亦同。

Q4:建商根本胡亂施工,公務員窩在冷氣房,不願實地勘驗,也會違法嗎?

關於施工勘驗的規定,60年12月22日制定公布之建築法,原分設在第56條第1項[13]、第57條[14],但後來,除了將第56條第1項規定修正[15]之外,同時刪除了第57條規定,均自73年11月9日生效迄今。對照修法前後的規定,舊法時代,一定要由承造人按時申報、主管機關實地勘驗合格後,才能夠得繼續施工。但修法後,由承造人、監造人按時申報,就可以繼續施工。

因此,修法後,公務員到底有沒有在施工期間實地勘驗的作為義務呢?如果公務員懶惰不去勘驗,而無法及時制止明顯施工違失的情形,坐視建物越蓋越高,然後不幸來個地震一搖,不僅房屋倒塌,還死傷無數,到底會不會成立國賠責任?實務上就有從前面提到的修法歷程,而採取否定說,認為公務員沒有義務要實地勘驗[16]。

但是,修法後,既然主管機關仍有隨時勘驗的權限,甚至因勘驗而發現有危害公共利益的具體情事時,可以勒令停工、修改甚至強制拆除。因此,實在不應該採取否定說,斷然豁免國賠責任成立的可能。反而應該在個案中,透過上次提到的「裁量收縮理論」,來判斷公務員在個案中到底有沒有作為義務。近來,實務就不少在結論上認為公務員有實地勘驗的義務[17]。

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Q5:案例中有哪些不法的行為?

核發建造執照的不法

(1)發照時,主管機關應就「規定項目」負責審查,其中要審查的事項就包含:有無「建築基地全部或一部位於地質敏感區內」的情況。如果有,還必須要附上「地質調查及地質安全評估結果報告」。而案例中,雖建物位處地質敏感區,但承辦公務員並沒有發現,即予發照,違反建築法第34條第1項前段及《直轄市縣(市)主管建築機關審查或鑑定建築物工程圖樣及說明書之規定項目》第2點規定。

(2)此外,就算認為主管機關發照時只須「形式審查」,因為本案的樓層數變更直接影響到建物重量、模徑的分析,且主要結構的設計、耐震強度也會因而完全不同,但補辦建造執照時所附的文件卻跟之前完全相同,只是將樓層數從6變成8而已。承辦公務員對這種顯而易見的實質缺陷直接放水,自屬不法。

怠於實地勘驗的不法:「裁量收縮理論」的檢驗

因本案建物位處地質敏感區,對於建物安全性的要求實應相對地提高,且考量建商甲擅自變更樓層數,又未就結構設計、耐震強度做任何強化,而為主管機關之承辦公務員所得知悉,衡諸建物因結構不良倒塌將直接對住戶、鄰近居民之生命、身體及財產有既深且鉅的侵害,影響層面甚廣,但人民卻無從阻擋建商甲施工或排除危險的可能,必須仰賴主管機關公權力之行使,故應認主管機關的承辦公務員在施工期間有實地勘驗的義務,其未為勘驗,自屬不法。

核發使用執照的不法

主管機關應在派員查驗建物主要構造等與設計圖樣相符後,才能夠核發使用執照,但本案就1樓商場的結構設計,既然已與核定之工程圖樣不合,建商甲竟仍請領到使用執照,亦應可認使用執照之核發係屬不法。

Q6:我要如何在錯綜複雜的法律關係中,殺出突圍?

地震發生導致家破人亡後,等到心情平復,想要請求損害賠償時,會發現事件中有一連串的人都在作違法的勾當,在前面虛構的這個案例中,除了公務員之外,起造人、承造人、設計人、監造人大概也都逃不了關係。

而實務上也因此在「因果關係」的認定上常常陷入了困難,法院並藉此為政府免責,指出:「施工有無偷工減料及是否確實按設計圖說施作暨是否違反建築成規之問題,與台中縣政府建管人員有無至現場履勘及監督,並無相當因果關係」[18]。

姑且不論這則判決判斷因果關係的妥適性,當每個人都做點壞事,對最後的悲劇都付出了一點力量時,我們在訴訟上或許可以考慮將一干人等全部列為被告,請求被告等人負(不真正)連帶的賠償責任,至於誰該負擔幾分之幾的賠償責任,就交給法院判斷吧!這樣至少可以避免在訴訟進行好多年之後,才突然因為調查證據而意識到某某加害人的存在,但卻罹於時效的窘境。

延伸閱讀:

註解:

  • [1] 建築法第30條規定:「起造人申請建造執照或雜項執照時,應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」
  • [2] 建築法第25條第1項前段規定:「建築物非經申請直轄市、縣(市)(局)主管建築機關之審查許可並發給執照,不得擅自建造或使用或拆除。」
  • [3] 建築法第39條前段規定:「起造人應依照核定工程圖樣及說明書施工;如於興工前或施工中變更設計時,仍應依照本法申請辦理。
  • [4] 實施勘驗的法源在建築法第56、58條規定。
  • [5] 建築法第58、59條規定。
  • [6] 建築法第25、70、73條規定。
  • [7] 建築法第25、30、79條規定。
  • [8] 最高法院98年度台上字第547號、99年度台上字第431號、100年度台上字第2141號民事判決。
  • [9] 建築法第34條第1項前段規定:「直轄市、縣(市)(局)主管建築機關審查或鑑定建築物工程圖樣及說明書,應就規定項目為之,其餘項目由建築師或建築師及專業工業技師依本法規定簽證負責。」
  • [10] 直轄市縣(市)主管建築機關審查或鑑定建築物工程圖樣及說明書之規定項目第2點規定:「(第1項)…規定項目…分為查核項目及審查項目,其餘項目應由建築師或建築師及專業工業技師簽證負責…。(第2項)前項屬查核項目者,主管建築機關僅查核有無申請書件;屬審查項目者,主管建築機關應依有關法令規定審查。(第3項)申請建造執照及雜項執照檢附不實資料者,應視其情形,由起造人或設計人分別依法負其責任。」
  • [11] 主張形式審查者,是從上開規定為論據,認為主管機關僅需就「規定項目」分別查核、審查即可,如最高法院94年度台上字第1839號民事判決似即採此見解。
  • [12] 主張實質審查者,是從建築法第34條第2項、第34條之1規定,認為法律既然明定審查人員應具備相關特殊能力、經驗,且建造執照的預為審查「應特種建築結構之安全」,故認為主管機關應實質審查,並對建築師的審查有監督之責,如最高法院96年度台上字第14號、98年度台上字第547號民事判決。
  • [13] 60年12月22日制定公布之建築法第56條第1項規定:「建築工程中必需勘驗部分,應由直轄市、縣(市)(局)主管建築機關於核定建築計畫時,指定由承造人按時申報勘驗合格後方得繼續施工。」
  • [14] 60年12月22日制定公布之建築法第57條規定:「前條所定之勘驗,直轄市、縣(市)(局)主管建築機關應自收到申報之日起三日內為之,並應於勘驗後三日內將勘驗結果通知申報人。」
  • [15] 73年11月7日修正公布之建築法第56條第1項規定:「建築工程中必需勘驗部分,應由直轄市、縣(市)(局)主管建築機關於核定建築計畫時,指定由承造人會同監造人按時申報後,方得繼續施工,主管建築機關得隨時勘驗之。」
  • [16] 最高法院94年度台上字第1839號、94年度台上字第2113號民事判決。
  • [17] 最高法院95年度台上字第2345號、96年度台上字第14號、99年度台上字第431號、99年度台上字第940號、100年度台上字第2141號民事判決。
  • [18] 最高法院102年度台上字第1187號民事判決。

責任編輯:孫珞軒
核稿編輯:林佳賢


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