「所得直接給付」取代「保價收購」,是否就能減緩全球化對農業的衝擊?

稻米保價收購制度,保護稻農也保護台灣糧食安全。為了參與全球貿易,這項保障措施遭受質疑。攝影:廖靜蕙
我們想讓你知道的是

若未來採取「所得直接給付」、鼓勵農民將作物直接投入於自由市場,但在未有關稅配額的情況之下,大量、廉價的他國農產進入市場之後,台灣農民在此自由市場之下,將落入極為不利的市場境況。

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文:施柏榮(自由撰稿者)

江湖在哪裡?》一書初起,吳音寧給予台灣農人一段極為深刻的註解「歷史,輕輕踩過農人集體彎駝的背,像踏過稻浪和水面」回顧台灣農業史,在不同殖民政權體之下,各類的農產品曾是經濟出口主力,而農業也在台灣「由農轉工」的時期之中,為「初級工業」提供極為廉價的原料與土地,甚至在國土養育思考上,農地的存在,相對於水泥化的工業園區,也為台灣國土提供發展轉圜的空間。

2016年5月,農委會針對1974年實施迄今的「稻米保價收購制度」提出了改革,預計藉由今年度二期稻作為試辦為「所得直接給付」和「保價收購」雙軌併行制,當前對此改革的主要論述有二:第一,保價收購制度,是種政策干預的手法,而長期以來政府的收購支出,有進一步撙節與改革的必要;第二,制度行之多年,本身存在弊端,糧商可以在其中進行操作,而糧商成為保價收購制度之下的主要受益者,而非生產的稻農,因而採取「對地的直接給付」將可直接補貼予農民,而農民生產的稻穀,可以直接投入於市場進行販賣。

當前農業應投入什麼樣的階級批判視角?

上述兩種主要論述,一者是以政府財政為立場,一者則為制度設計本身,但兩者都有一個共同的思維前提,那就是在下一波高強度的經濟整合發生之前(即TPP、RCEP等自由貿易協定)農業作為「弱勢產業」必須加以進行結構性調整,否則將成為台灣加入這些協定的障礙。換言之,當前支撐保價收購制度改革論述本身,某種程度上,都接近(或接受)了新自由主義(Neoliberalism)的經濟發展意識,將全球化經濟整合視為無可避免,反對政府的經濟干預、要求政府篩除特定產業的扶助計畫,否則將難以取得進入他國市場(關稅)的門票。

「稻米保價收購制度」的出現,與1970年代石油危機的時空背景有關,在糧食安全的思維,因而設計出該制度來保障糧源。時至今日已四十餘年,時空環境確已有非常劇烈的變化,也確有重省的必要。而筆者也無意將對該制度的論述化約自由化、反自由化的辯論之中,因為實際的台灣農業發展境況,不僅有歷史性的路徑依賴性(Path Dependence),更涉及農人、地方農會、中盤糧商、農政官僚系統等如棉花球等複雜的共構關係。

一個更有意義的發問是,是不是可以從左翼的思考之下(尤其是階級視角)來針對制度理念(idea)與其預期達成的效果間,提出更具批判性的思考?

農業是聖城,還是必須拆除的堡壘?

首先,農委會當前的論述,多以保價收購制度已落後,必須藉由市場的改革以及直接給付的方式提高農民收入等說法,來提高政策正當性;不過1974年「稻米保價收購制度」被提出的初起,其內涵與當前所理解的「農業補貼」有著相當大的差異,是國民政府為穩定糧價、控制糧源(通貨)以穩定政權的一種作法;而當前將該制度單純扣合在WTO之全球市場競爭邏輯之下的「農業補貼」,主動將其制度歸納於WTO所認列的「農業補貼」,卻可能在坐上談判桌之前,便先自我限縮了貿易談判的話語權與詮釋權。

因為無論是WTO為首的多邊貿易協議,或是諸如TPP等高強度的雙邊貿易協議,其內涵是各國按特定貿易規則、法律的角力過程,諸如與農業最為相關的《農業協議》(Agreement on Agriculture),甚至是1980年生效《貿易技術壁壘協議》(Agreement on Technical Barriers to Trade of The World Trade Organization)。

換言之,國際談判雖多依循WTO規範,但這些規範中仍有相當多的「縫隙」可供國家進行詮釋與操作(這也就是為什麼詞語意涵,甚至翻譯等文字作業,在相關談判中會如此關鍵),尤以開發中國家,或國內有特定弱勢產業者,尤須擁有此一法律論述的能力。

必須看見國外資本、國內資本與國家的三角聯盟關係

其次,農委會與部分輿論提出改革保價收購制度,係按綠色措施(Green Boxes)的國內補貼來進行調整,認為此舉可以規避未來談判過程被視為是自由化談判下的「琥珀色措施」(Amber Boxes;直接介入市場價格)之外,還能夠減緩全球化對於農業的衝擊,關於採取何種措施(Boxes)能夠取得談判門票,正如前述,它涉及政經角力過程,也必非台灣先行自拆「堡壘」便能取得效果,這還有賴於更多相關國際法律、海外派駐人力與資源的整合與投入。

此外,如何減緩全球化對於農業衝擊,確實是相對較佳的發問(但這同樣是放置在全球自由化的語境)。然而去除保價收購、直接給付給農民的作法,是否能達到減緩全球自由化對農民的衝擊,則有必要進一步探究:

第一,稻米保價收購制度僅限於稻農,而其他廣義之下農業從業者,如果農、菜農等的減緩衝擊措施為何,目前尚未明見,而不同農業的市場特殊性極為不同,如何提出適應性高的政策將會是主要的挑戰;

第二,若完全取消保價收購制,農民將農產直接投入於市場時,能否與他國傾銷農產品進行競爭,才是「如何減緩全球化對於農業衝擊」有意義的發問情境,而直接所得給付農民的作法並無法回應此一問題,反而有可能衍生出其他情況,如豐收年稻穀大量流入市場造成稻價下降,或是農地租任成本提高、小農生存空間壓縮、資本密集農業大量出現的情況。

我無法接受的是:「台灣唯有自我拆除農業壁壘、解除所有對於農業的扶助措施,才能夠取得全球自由化談判的機會」的這種說法,因為那是一種藉由國外資本、在地資本與自由主義政府三者精心共構的論述圈套(一種經濟文化階級知識型),與階級宰制關係(參見Peter B.Evan的Bringing the State Back In一書論述)。

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Photo Credit: Coben liao CC BY-ND 2.0
關稅配額才是關鍵所在,農民仍是犧牲品

倘若再回到減緩全球化對於農業衝擊的討論,必須要有個認知是,衝擊的產生具有外生、內生兩種邏輯(雖然兩者彼此牽連),但倘若無法藉由兩種邏輯,進行有效發問,便採用全球市場經濟邏輯(台灣多數時候是刻意地誤用,來達到國內資本增生的目標),那麼僅是將台灣農民推入更深層的階級剝削境況。

外生邏輯方面,顯而易見的是,未能稻農若將生產出來的稻穀直接投入於市場中,那麼能否維生的要素,在於「關稅配額」,其意味著被輸入國能否訂定進口配額,針對配額量之外的產品課徵較高的關稅。此種談判內容,在日本、美國的TPP談判為主要攻防所在(日本未依美國要求取消關稅配額,以特別貿易配額來行之),也顯見「關稅配額」的總量、種類才是貿易談判最重要的戰略位置。

反觀台灣當前狀況,若未來採取「所得直接給付」、鼓勵農民將作物直接投入於自由市場,但在未有關稅配額的情況之下,大量、廉價的他國農產進入市場之後,台灣農民在此自由市場之下,將落入極為不利的市場境況。

未有經營權管制制度,將催生出新型態的農村剝削巨獸

內生邏輯上,一如前述,稻米收購制度的存在,對於農作市場價格具有調節作用,在精準的管制之上,可以協調流入市場的稻米供應總量,以穩定稻米的市場價格,本身具有積極作用(反之,則有可能出現公糧過剩,淪為飼料的情況)。在未來,若無保障收購制度的情況之下,農產市場將由誰來進行調控(不同意放任於自由市場競爭機制)而不至於出現「市場失靈」的情況,是當前政策未能妥善回答的問題。

此外政府指出「所得直接給付」將可達到直接補貼於生產者,而非糧商的功用,但直接給付,是否真的能夠改變既得利益結構,答案是存疑的,因為在無相對應經營權管制被研擬的情況之下,利益來源便可能從糧價轉移到地租之上,大型資本密集農企,將可能取代糧商,建構新型態的農村剝削體系。

因此,我甚至無法同意直接補助農民的作法,可以消除既有的對於農民的多層剝削,因為在未有相對應的管制,或回答國家退位後,「誰」能取代國家避免市場失靈情況發生之前(這裡所指稱的「誰」若是以第三部門方式呈現,那相對應的法規為何,亦會是重點),我認為取得代之的是更為複雜化、細緻化的農業剝削體系。

農人找得回國家嗎?

之所以認為在討論所有農業政策之時,必須融入階級視角的原因在於:台灣所謂的「小農」意義從來不在生產土地面積的大小,而是因為不同於資本家,其生產的邏輯並非「資本」,而是係用地力、勞力來獲取微薄的生活所得(必須被認知為農業體系之中的被宰制階級,或是無產階級)。

甘地所說的:「一個國家的文明程度,端看其對待社會最弱勢者的態度而定」,這句話同樣適用於國家與農民的關係。倘若無法以上述的階級認知來理解農人,那麼再多、再細緻的農業政策,不過就只是跨國資本、在地資本與國家三角聯盟的顯影,而農人仍然是犧牲者。

本文經環境資訊中心授權刊登,原文發表於此

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜

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