從採購草莓到拆炸彈承包商:光阿富汗和伊拉克戰爭,就有310億至600億美元被包商詐領

從採購草莓到拆炸彈承包商:光阿富汗和伊拉克戰爭,就有310億至600億美元被包商詐領
Photo Credit: The U.S. Army CC BY 2.0
我們想讓你知道的是

從前美國軍方自行興建、運作基地,不仰仗包商。陸海空軍男男女女官兵自己蓋營房、洗衣服和削馬鈴薯。但是越戰期間情況開始改觀,KBR公司參與營造商集團開始在南越興建主要的軍事設施。

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文:大衛‧范恩

艾略特少校爆粗嘴說:「你就把它當成是婊子交給承包商就好!」時間是2012年4月,我在倫敦市區一家豪華旅館參加「前進作戰基地2012」(Forward Operating Bases 2012)研討會。這是給全球負責營建、補給、維護軍事基地承包商的一項研討會。承辦會議的IQPC公司保證會有「全球業界高階主管和決策者出席」,「集買主與供應商於一堂」。

主辦人強力推銷,號稱透過「人擠人的商展所不能提供的面對面接觸」,這是「啟動全新商務關係的絕佳平台」。派出代表參加會議的公司有大型營建商通用動力公司(General Dynamics)和食品服務業超級集團 (Supreme Group),它們從阿富汗戰爭承攬了數十億美元的工作。也有小如奎奈迪克公司的出席者,這是一家生產聲波感測器和其他監視器可供基地選用的公司。有個承包商代表自嘲地說:「我們都沖著錢而來呀!」

除了業界代表,幾位北約組織會員國的軍官應邀到場演講。皇家蘇格蘭旅的艾略特少校提出他的「把它當成是婊子交給承包商」論,說明如何興建軍事基地,好讓基地指揮官「忘掉基地」——指的是基地營運——專心致志基地高牆之外的事務。

艾略特說,當然,在戰時你找不到包商替你打理基地的,「除非付給他一堆屎的大錢」。他說,有時候「花了一大堆時間、精力和資源,只能讓基地勉強運行」。艾略特說,他在阿富汗見識過情況十分紊亂的基地。其中一個由非軍事安全人員負責衛戍的基地,他們只想保護承包商派來的廚師,因為廚師會燒飯給他們吃。

廣泛檢視政府開銷資料和合約之後,我的估算顯示,從2001年底、即阿富汗戰爭開始,到2013年,五角大廈就發包了約3千8百50億美元的工作給民間公司,承攬美國境外的工作,這些錢絕大部分花在海外基地。雖然某些錢沒有花在基地相關項目上(如武器採購),由於帳務混亂,相信有數千項合約沒列入這些統計,但是這筆3千8百50億美元的數字,的確合理反映偌大的金額,流入民間包商以支援美國遍布全球的基地。由於五角大廈的帳務混亂,以及軍事預算有太多機密,確實的總數可能還要高出許多。

超過1千150億美元,將近3分之1的總額,集中在十家公司身上。拿到最大好處的這些公司,許多是我們耳熟能詳的業者,譬如前哈利波頓公司(Halliburton)的子公司凱洛格布朗路特(簡稱KBR),民間保全公司DynCorp和英國石油公司(BP)。有些則名氣比較不大,如智傲物流(Agility Logistics)、福陸洲際(Fluor Intercontinental)和巴林石油公司。這份名單包括大型跨國營造廠,大型食品服務公司,全球屬一屬二的石油公司,以及承包政府工作的數以千計的小型公司。

這些基地開銷的特色是費用不斷攀高,經常沒人競標就得標(以及缺乏控制成本誘因的合約),以及徹底作假。即使公司惡名昭彰、迭有作弊前科,也能一再在沒人競標下得標。財務的違法司空見慣,以致想要記載納稅人公款在海外基地被亂花,都是艱鉅的工作。國會成立來調查浪費和濫權的「戰時發包特別委員會」(Commission on Wartime Contracting)估計,光是在阿富汗和伊拉克戰爭,就有310億至600億美元被包商詐領,大部分涉及到在伊、阿兩地及其周邊的基地。在新加坡,至少有四名海軍官員遭起訴,罪名是受賄——現金、禮物或性服務,以提供包商內線消息及協助虛報請款。以全球而言,每年可能浪費或濫用掉數十億美元。

主張把建設、營運和供應海外基地的工作外包出去的人認為,包商替政府及納稅人省錢,而且果如艾略特少校所稱,他們讓軍方可專注在作戰任務上。但是,研究顯示,其實不然。不論是基地或其他業務,包商提供的服務往往價格比軍方自己籌辦來得貴。以全球而言,軍事基地成為企業界獲利的重要來源,把數千億美元的納稅人公款從國內需求移走。

削馬鈴薯和帶培根回家

從前美國軍方自行興建、運作基地,不仰仗包商。陸海空軍男男女女官兵自己蓋營房、洗衣服和削馬鈴薯。但是越戰期間情況開始改觀,KBR公司參與營造商集團開始在南越興建主要的軍事設施。KBR打從1930年代起就和詹森總統有深厚交情,甚至有人懷疑詹森親自運作把合約委託給KBR。

隨著越戰一路打下去,軍方愈來愈倚重包商。全國抗拒徵兵之下,包商是解決軍方勞力問題的一個方法,1973年終止徵兵制之後,仰賴包商即成為常態。在全面志願從軍的制度下,雇用包商得以降低軍方召募新兵的需要。軍方把勞力問題丟給包商,包商不斷地在全球尋找盡可能最廉價的工人。通常這些勞工是菲律賓人和來自前殖民地的非美國公民,他們願意拿遠低於制服士兵的薪餉幹活。召募外國工人,政府和包商也可以避免支付健康保險、退休金和其他必須提供給美軍的福利。當時正值美國把許多公家服務轉化為民營的過程,這正好加速在軍隊中的外包趨勢。

改募兵制後,軍方也感受到壓力,得設法留住召募來的士兵。拿一堆福利措施討好軍人及其眷屬,是保持軍中勞動力的主要手段。尤其是在海外基地,軍方高層想方設法以優於國內基地的生活環境來緩解海外的無聊。隨著時間流逝,部隊、眷屬,更重要的是政客,竟也期望不僅和平時期的基地生活水準要提高,作戰地區的基地也不例外。要實現這種生活方式,軍方只能出手愈來愈大方付錢請包商協助。

1991年波斯灣戰爭期間,每一百個派遣到前線的人當中就有一個是包商工人。到了1990年代末期,美軍在索馬利亞、盧安達、海地、沙烏地阿拉伯、科威特,以及尤其巴爾幹行動時,KBR共得到20億美元以上的基地支援和後勤服務合約,從事營建和維修、食品服務、廢棄物處理、生產用水、交通運輸等等的工作。

光是在巴爾幹,KBR就蓋了34座基地。最大的基地是科索沃的邦德史狄爾營區(Camp Bondsteel),它的面積955英畝,包括有兩座健身房、兩家電影院、很大的餐飲及娛樂設施、咖啡吧、福利站。談到了放下勤務的士兵,美國陸軍一名代表告訴《今日美國報》說:「我們需要極力討好這些士兵。」相形之下,來自北約組織其他國家的軍人則住在既有的公寓和工廠。

到了伊拉克戰爭時,部署在伊拉克的人員近半數是包商。現在改名凱洛格布朗暨路特的KBR,在作戰地區聘用5萬多人——相當於5個師或一百個陸軍營級部隊的規模。對於軍中極大多數人而言,削馬鈴薯的日子早已成為過去。

Handout file photo of the U.S. Navy guided-missile destroyer USS Curtis Wilbur patrolling in the Philippine Sea
Photo Credit: Reuters/達志影像
合約、合約還是合約

要搞清楚誰從軍中這種日益舒適的生活方式賺到錢,可不容易。由於政府沒有匯整廠商得標名單,我必須從公開可取得的資料爬梳整理數十萬筆個別記錄,以及研究全球數十家公司。掌握到這些名單後,我採用戰時發包特別委員會追蹤調查的方法。最後,我以「執行地點」——發包項目執行的國家」——整理出2001年10月至2013年5月這段期間,五角大廈發包到國外的每一筆生意。

總數是170萬筆。

一般來講,贏得金額最大合約的廠商大多提供營建、作業與維護、食品、燃料和安全這五項服務。瞄過170萬行數字(連Excel軟體都無法對付),我不禁目眩頭暈,令人感受到五角大廈的運作是包山包海,在全球花錢如流水。它可以小到以43美元在南韓買砂土,大到以170萬美元在宏都拉斯蓋健身中心。它以2萬3千美元在科威特採購運動飲料,以5千3百萬美元在阿富汗委辦基地支援服務。它花73美元買筆,也在伊拉克一出手就是3億零1百萬美元為陸軍採買工業用品。

我找到最基本的服務、最微不足道的採購和最不祥的採購。五角大廈發包雇工蓋水泥人行道、交通號誌系統,買柴油、殺蟲劑、淋浴蓮蓬頭、印表機用碳粉匣、一張59英寸辦公桌、一台50英寸電漿電視機,雇請雜工、牧師服務,為「貴賓」住宿買毛巾,也購置摺椅、健身房器材,還聘請佛朗明哥舞孃表演、租用六輛轎車。它出錢買電話卡、告示牌、Xbox 360電玩、飲料販賣機零件和烤熱狗架。它也採買干貝、明蝦、草莓、蘆筍和糕餅甜點。它雇人清理危險垃圾、排除炸彈,它買焚燒爐、建禁閉室、還有套在囚犯頭上的遮光眼罩。

由於戰事的持續進行,包商在阿富汗和伊拉克承攬到許多工作,一點都不足為奇。軍方在阿、伊兩國共有1千3百多個設施,包商從2001年至2013年在當地承攬了約1千6百億美元的工作。科威特駐屯過數十萬派往伊拉克的部隊,廠商承攬了3百72億美元的工作。廠商承攬金額最多的其次四個國家,都是自從第二次世界大戰以來美軍基地及部隊最多的國家:德國(承攬金額2百78億美元)、南韓(1百82億美元)、日本(1百52億美元)和英國(1百47億美元)。

鑑於聯邦資料系統一向被詬病為「機能失常」,實際的總數幾乎必然會更高。隱匿的預算和中情局發包委外的準軍事行動也可為海外基地開銷再添加幾百億美元的數字。

即使記載下來、並且公布,數據也因過時了而不可靠。譬如說,拿到五角大廈海外合約金額居第一的竟是「各種雜項外國包商」。換句話說,將近25萬個合約,承攬471億美元的工作——占總額百分之12左右——而五角大廈未能公布他們是誰。依照戰時發包特別委員會的解釋,「各種雜項外國包商」是一個大雜燴,「通常用在遮掩實際包商的身份」。

複雜的轉包安排、使用外國子公司、公司經常改名,以及缺乏企業透明度,使得要辨識某特定公司包到的合約實際金額為多少就更加困難。但是大體而言,我們看到一個令人不安的模式:大部分好處落到一小撮民間包商手上。花在海外基地的3千850億美元,將近三分之一落到十家公司手中。除了居首位的「各種雜項外國包商」之外,仔細檢視承攬金額名列前茅的廠商有助於我們更看清楚問題癥結。

書籍介紹

本文摘自基地帝國:美軍海外基地如何影響自身與世界,八旗出版。

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責任編輯:吳象元
核稿編輯:楊之瑜

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