英國脫歐專題(上):歐盟形成是創舉,但隱憂在那裡?

英國脫歐專題(上):歐盟形成是創舉,但隱憂在那裡?
Photo Credit: Toby Melville / Reuters / 達志影像
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英國即將就「脫歐」進行公投,無論結果如何,將對環球還是經濟也帶來新衝擊,要了解事件前後脈絡並不容易,作者就此預先撰寫專題文章,以助大眾了解。

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由於英國保守黨連任執政黨,首相卡梅倫須兌現其承諾,於2017年舉辦「退出歐盟」的公投。本專題將會探討英國退歐風波的前因後果。先由三種民主赤字理論說起,再談英國的歐洲政策,再談2009年斯里本條約以及2011年如何導致疑歐派的䞷起,最後分析英國退歐的可能性以及後果。本文將會先討論「民主赤字」(democratic deficit)。

很多傳媒開始報導歐盟的「民主赤字」,並單單歸咎於歐盟的精英官僚主義以及缺乏直選機制。其實,「民主赤字」的概念比想像的複雜。超國家組織(supranational organization)的民主,並不能單純把國家所實行的民主理念搬字過紙便可以實行,當中涉及三個重要的概念:「傳統民主價值」、「國家主權」(national sovereignty)以及「政策效率」(output efficiency)。

民主赤字的歷史脈絡

歐盟的前身為1951年成立的歐洲煤鋼共同體(ECSC)。起初這只是一個共同市場的條約,並不涉及資源再分配、而機構只是施行條約內的條文。因此,由於本質上該共同體依然是一個跨國家組織(intergovernmental organization),機構並沒有實際權力,故很少人就共同體提出民主改革的問題。

然而,直至80年代,由於原有的跨國家組織模式並未能有效推行自由市場,不少國家簽訂一些新的條約,如單一歐洲法案(SEA)給予歐洲議會真正的立法權力,部長理事會之中又引入了更多多數表決機制。結果,歐洲共同體漸漸趨向超國家組織(supranational organization),歐洲機構有能力凌駕於國家政府的意志。

另外,歐洲融合於冷戰結束後加速,伸展至社會、政治層面的議題。馬城條約、阿姆斯特丹條約於90年代被簽訂,當中不少條款影響著成員國的本地政策,例如英國因其最低工資違反歐盟標準,而被迫修改其勞工政策。

更甚者,歐盟需要成員國貢獻金(contribution)。歐盟發展至今,已經不是單純的共同體、執行機關,而是具有執行能力、資料分配能力的超國家組織,並決定成員國應該追逐的社會、經濟政策。由於其影響力越來越大,很多學者開始探討歐盟的本質,並以不同的標準去量測歐盟的民主程度。

三種民主赤字

「民主赤字」一詞於1979年由David Marquand所提出,提出歐盟層面與國家層面的民主差異。該議題越來越備受關注,是因為歐盟「已經不再是單純由國家得到授權的機構,而是一個與公民具有直接聯繫的城邦。」(EU can no longer be understood as an international organization whose legitimacy derives solely from the member states but should be seen instead as a polity in its own right with direct links to the citizens. )。

我認為,民主赤字能分為三種。首先,效率問題:歐盟能否有效推行其政策;二、傳統民主授權的問題;第三,國家主權問題:國內的政策如何受外來政府、組織影響。三者各有其支持的國家,而三個因素所造成的衝突亦令歐盟較以走出今天的困局。

民主赤字(一):傳統民主價值不能彰顯

最熱門的「民主赤字」理論,就是把歐盟當作一個國家看待,並以現時的民主標準量度其民主程度。很多人得到一個結論,就是:

the gap between the powers transferred to the Community level and the control of the elected Parliament over them, a gap filled by national civil servants operating as European experts or as members of regulation and management committees。

現時,歐洲議會是唯一以直選產生的機構,然而其權力較國家議會少很多。歐洲議會並沒有獨立的立法權,很多時候只淪為諮詢機構。這導致歐洲議會的投票率由1979年首次選舉起不斷下降,跌至2014年不足45%。從傳統的議會式民主而言,這顯然是不能接受。

另外,歐盟機構亦缺乏了制衡機制。歐盟委員會的投票、辯論並不公開於大眾以及歐洲議員。而且,國家議會亦被禁止要求外官於委員會作出任何承諾以及向他們問責。加上歐盟架構複雜,很多時候由官僚組成的歐洲執行委員會(Commission)主導了整個歐盟的路向,變成「技術專家治國」(Technocracy)。

以傳統民主價值去衡量歐盟的學者,大部分會提出一些傳統民主化的改革,包括直選歐盟總統、加強歐洲議會的實權等等。然而,這些建議卻被以英國為首的主權派強烈批評,甚至造成分裂的源頭。

民主赤字(二):國家主權之下降

比起歐盟改革,很多學者認為真正的認受性問題應該於國家層面處理。他們認為,歐盟成員國基本上是民主國家,故民主精神的體現應該在於跨政府協商(intergovernmental bargaining),而非歐盟整體的民主程序。如果歐盟以跨政府的共識為基礎的話,歐盟的政策將會與國家利益相符,並不會出現所謂民主赤字。

他們認為,真正的民主赤字在於多數票制(Qualified Majority Vote),不受控制的官僚系統,令國家不能控制歐盟的政策,導致國家利益受損害。只有防止國家主權繼續崩潰,才有可能解決民主赤字的問題。

另外,他們反對以傳統民主價值去衡量歐盟,是因為歐盟缺乏了民主的先決條件(Precondition of democracy)。要構成一個民主的社群,人們必先承認自己與社群內的人們皆具有同一身分認同。只有被政策影響的市民能夠接受他們屬於相同社群,才會令「多數決定」(Majority rule)被認可,而非不合法的外來者統治(Rule of stranger)。

然而,歐盟是屬於多種族、文化的共同體。來自不同國家的人民並不能接受歐盟機構下所得出的結論,只會認為這是強國對於弱國的壓迫,而不把它視之為民主機制。在缺乏「大歐洲意識」之下,市民只會強調自己國家利益,難以達致民主共識。

因此,以往民主所強調的多數統治、少數權利,並不足以增加市民對於歐盟的認受性。而且,歐盟的人口、地理如此龐大,根本不適宜建立民主的體制,因為語言、資訊、交易成本等等,都難以透過傳統民主議會刺激公眾辯論以及公民參與。

民主赤字(三):政策效率-管理國家(regulating states)

很多人認為,歐盟的作用並非資源再分配,而只不過是管理國家,維持市場效率以及執行歐盟確實訂下的條款。然而,自70年代起,歐盟的角色不斷增加,超越其原先的目的,導致歐盟政策的政治化,成為國家爭奪資源的平台,力求於歐盟的資源中分一杯盞。這導致歐盟花費大量資源進行政治角力。

故此,要解決民主赤字,需要減低歐盟之影響力,回復至一個維持市場穩定的組織。

總結

三種理論皆解釋為何今天不同派別,包括疑歐派、挺歐派,都對於現時的歐盟制度感到不滿。

然而,三種理論對於歐盟的終極目標(finalité)皆有不同想法,而且當中存在不少衝突。越建立議會式民主,代表國家主權越來越低。因此英國強極反對直選歐盟總統,以及增加多數票的使用範圍。三者之間的張力,造成歐洲不同避免的內部衝突。

參考資料:

  • Forster, A., & Blair, Alasdair. (2002). The making of Britain’s European foreign policy / Anthony
  • Forster and Alasdair Blair (Political dynamics of the EU series). Harlow ; New York: Longman.Follesdal, A., & Hix, S. (2006). Why there is a democratic deficit in the EU: A response to Majone and Moravcsik. JCMS: Journal of Common Market Studies, 44(3), 533-562.Dahl, Robert. (1994). A Democratic Dilemma: Sytem Effectiveness versus Citizen Participation, Political Science. Quarterly, Vol. 109, No: 1., p.26
  • Kielmansegg, Peter Graf. (1996): Integration und Demokratie, in: Jachtenfuchs, Markus/ Kohler-Koch, Beate (Hrsg.): Europäische Integration, Opladen
  • Moravcsik, A. (2008). “The Myth of Europe’s Democratic Deficit”, Intereconomics: Journal of European Economic Policy, 43(6): 331-40
  • Majone, G. (Ed.). (2002). Regulating Europe. Routledge.

責任編輯:王陽翎(于非)
核稿編輯:鄭家榆