英國脫歐專題(上):歐盟形成是創舉,但隱憂在那裡?

英國脫歐專題(上):歐盟形成是創舉,但隱憂在那裡?
Photo Credit: Toby Melville / Reuters / 達志影像

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英國即將就「脫歐」進行公投,無論結果如何,將對環球還是經濟也帶來新衝擊,要了解事件前後脈絡並不容易,作者就此預先撰寫專題文章,以助大眾了解。

由於英國保守黨連任執政黨,首相卡梅倫須兌現其承諾,於2017年舉辦「退出歐盟」的公投。本專題將會探討英國退歐風波的前因後果。先由三種民主赤字理論說起,再談英國的歐洲政策,再談2009年斯里本條約以及2011年如何導致疑歐派的䞷起,最後分析英國退歐的可能性以及後果。本文將會先討論「民主赤字」(democratic deficit)。

很多傳媒開始報導歐盟的「民主赤字」,並單單歸咎於歐盟的精英官僚主義以及缺乏直選機制。其實,「民主赤字」的概念比想像的複雜。超國家組織(supranational organization)的民主,並不能單純把國家所實行的民主理念搬字過紙便可以實行,當中涉及三個重要的概念:「傳統民主價值」、「國家主權」(national sovereignty)以及「政策效率」(output efficiency)。

民主赤字的歷史脈絡

歐盟的前身為1951年成立的歐洲煤鋼共同體(ECSC)。起初這只是一個共同市場的條約,並不涉及資源再分配、而機構只是施行條約內的條文。因此,由於本質上該共同體依然是一個跨國家組織(intergovernmental organization),機構並沒有實際權力,故很少人就共同體提出民主改革的問題。

然而,直至80年代,由於原有的跨國家組織模式並未能有效推行自由市場,不少國家簽訂一些新的條約,如單一歐洲法案(SEA)給予歐洲議會真正的立法權力,部長理事會之中又引入了更多多數表決機制。結果,歐洲共同體漸漸趨向超國家組織(supranational organization),歐洲機構有能力凌駕於國家政府的意志。

另外,歐洲融合於冷戰結束後加速,伸展至社會、政治層面的議題。馬城條約、阿姆斯特丹條約於90年代被簽訂,當中不少條款影響著成員國的本地政策,例如英國因其最低工資違反歐盟標準,而被迫修改其勞工政策。

更甚者,歐盟需要成員國貢獻金(contribution)。歐盟發展至今,已經不是單純的共同體、執行機關,而是具有執行能力、資料分配能力的超國家組織,並決定成員國應該追逐的社會、經濟政策。由於其影響力越來越大,很多學者開始探討歐盟的本質,並以不同的標準去量測歐盟的民主程度。

三種民主赤字

「民主赤字」一詞於1979年由David Marquand所提出,提出歐盟層面與國家層面的民主差異。該議題越來越備受關注,是因為歐盟「已經不再是單純由國家得到授權的機構,而是一個與公民具有直接聯繫的城邦。」(EU can no longer be understood as an international organization whose legitimacy derives solely from the member states but should be seen instead as a polity in its own right with direct links to the citizens. )。

我認為,民主赤字能分為三種。首先,效率問題:歐盟能否有效推行其政策;二、傳統民主授權的問題;第三,國家主權問題:國內的政策如何受外來政府、組織影響。三者各有其支持的國家,而三個因素所造成的衝突亦令歐盟較以走出今天的困局。

民主赤字(一):傳統民主價值不能彰顯

最熱門的「民主赤字」理論,就是把歐盟當作一個國家看待,並以現時的民主標準量度其民主程度。很多人得到一個結論,就是:

the gap between the powers transferred to the Community level and the control of the elected Parliament over them, a gap filled by national civil servants operating as European experts or as members of regulation and management committees。

現時,歐洲議會是唯一以直選產生的機構,然而其權力較國家議會少很多。歐洲議會並沒有獨立的立法權,很多時候只淪為諮詢機構。這導致歐洲議會的投票率由1979年首次選舉起不斷下降,跌至2014年不足45%。從傳統的議會式民主而言,這顯然是不能接受。

另外,歐盟機構亦缺乏了制衡機制。歐盟委員會的投票、辯論並不公開於大眾以及歐洲議員。而且,國家議會亦被禁止要求外官於委員會作出任何承諾以及向他們問責。加上歐盟架構複雜,很多時候由官僚組成的歐洲執行委員會(Commission)主導了整個歐盟的路向,變成「技術專家治國」(Technocracy)。

以傳統民主價值去衡量歐盟的學者,大部分會提出一些傳統民主化的改革,包括直選歐盟總統、加強歐洲議會的實權等等。然而,這些建議卻被以英國為首的主權派強烈批評,甚至造成分裂的源頭。

民主赤字(二):國家主權之下降

比起歐盟改革,很多學者認為真正的認受性問題應該於國家層面處理。他們認為,歐盟成員國基本上是民主國家,故民主精神的體現應該在於跨政府協商(intergovernmental bargaining),而非歐盟整體的民主程序。如果歐盟以跨政府的共識為基礎的話,歐盟的政策將會與國家利益相符,並不會出現所謂民主赤字。

他們認為,真正的民主赤字在於多數票制(Qualified Majority Vote),不受控制的官僚系統,令國家不能控制歐盟的政策,導致國家利益受損害。只有防止國家主權繼續崩潰,才有可能解決民主赤字的問題。


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photo credit:先進醫資AdvMeds

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後疫情時代,零接觸服務的需求,使得智慧科技的角色愈發重要,智慧城鄉計畫與先進醫資共同推動人工智慧影像辨識技術,擴大既有的共照雲服務,協助民眾獲知疫情訊息,為民眾建立個人自主健康照護服務。

在科技不斷進步的過程中,許多過去不存在的工具,到今日已成為現實。2008年「智慧地球」的概念出現後,全球便開始推動智慧城市的發展。臺灣向來以科技之島自居,自然也不例外。在政府多年來力求數位轉型的政策下,臺灣進入了「智慧城鄉」的時代;所謂智慧城鄉,是運用大數據、物聯網、AI人工智慧等科技,串連市民、產業與地方,以創新的方式讓彼此有效溝通,並針對地方的特色和需求提供客製化服務,進而改善人民的生活品質。

把問題當作燃料,用科技強化服務力

然而,城鄉發展必然會有不均的問題,藉由科技介入、釐清現實痛點的立意雖良善,卻也無法忽視城鄉間的數位落差。在偏鄉地區因為人口流失、高齡化、科技產品使用率較城市低,數位化的腳步自然較為緩慢,向來是各項服務設施鞭長莫及之處。

先進醫資從2018年開始,在經濟部工業局「普及智慧城鄉生活應用計畫」的支持下,在高雄、屏東與澎湖發展「雄健康打造智慧樂活社區共照應用服務」(以下簡稱「雄健康」)。當時總經理黃兆聖就非常清楚,首先要解決的就是資源不足、人力不足、缺乏回饋三大問題,而數位化、智慧科技等創新力量,正好可以有效的連結偏鄉生活需求與痛點,讓在地化、客製化的服務與設施,全面提升民眾的醫療照護品質。

用最體貼的科技,讓照護範圍沒有邊界

「雄健康」計畫的目標,是在衛生所、醫療院所、長照據點、社區活動中心及商業通路等多元化的據點,設立「智慧健康照護站」,提供血壓機、血氧機、血糖機等生理量測設備的整合服務,同時還支援多種身分識別登入、數據隨身、遠距諮詢、銀髮族健康管理量表等功能,讓市民可以依自己習慣的生活圈,就近接受基礎的照護服務,並且養成定期自主量測的習慣。這些健康紀錄將會上傳雲端、整合數據,不只可以將結果傳送給自己作為提醒,在民眾實際就診時,也能成為醫生評斷的參考,協助醫護人員及早發現異常或是調整用藥,大幅降低醫療資源及人力不足的問題。

同樣對提升醫療資源與人力應用效率有幫助的還包括「雄健康」計畫中的客服機器人腳本。這個功能是針對不同客戶需求,開發多達50種服務的腳本客服機器人,用來即時解決民眾常見的健康問題。只要民眾對自己的健康狀況有疑慮,就可以詢問線上客服機器人,並獲得最初步的協助。最重要的是,這個客服機器人以國人常用的社交軟體LINE作為平台。有鑒於LINE的普及率高,使用者無需重新下載及適應新軟體,對年長者來說更是友善,使用意願便明顯提高,如此一來,為民眾所建立的個人自主健康照護服務,就這樣一步一步地建立起來了。

立基於「雄健康」在高屏地區和澎湖的發展十分順利,2021年開始便積極與臺南、臺中、高雄、屏東、金門地方政府合作,務求達到更深入、體貼的服務,發展出獨特的「健康共照雲」系統。

靈活因應疫情變化,滾動式修正共照雲服務

原本是為了打造數位醫療照護服務而發展的共照雲,參考了「雄健康」所建立的數位化照護服務內容,同樣使用LINE作為平台,目標同樣是為了解決偏鄉資源和人力不足的問題。沒想到今年五月,在傳染力更為強大的Omicron變異株的肆虐下,疫情擴散迅速,臺南市共照雲的發展也臨危受命,在短短五天之內將服務上線,主要協助民眾獲知疫情訊息、確認自身狀況,另外也提供下載居家隔離單、施打疫苗、申請補助等服務內容。在疫情猛烈的攻勢下,共照雲成為市府、醫療院所與民眾溝通、解惑的最佳橋樑,甚至做到AI快篩辨識服務,協助許多臺南偏鄉地區的民眾不需冒險接觸人群,線上就可以判斷是否確診,後續再由醫療人員介入協助,減少很多不必要的擔心和移動。

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photo credit:智慧城鄉計畫
臺南市衛生局長許以霖與先進醫資總經理黃兆聖。

同時,客服機器人,也在疫情期間提供了最佳輔助。在衛生局、先進醫資和醫療院所的共同努力之下,不斷地優化、精進客服機器人腳本。無論市民為確診者、居隔者、密切接觸者⋯⋯盡可能讓每一個人都能在機器人的服務中,找到問題的解答。臺南市衛生局長許以霖表示:「對抗疫情,臺南市的目標很明確,就是要讓就診人數維持在醫療量能之下。客服機器人的出現,減輕了醫護人員疲於接電話、回答民眾問題的瑣碎流程,更能專心在照顧中、重症患者,在疫情大爆發期間不至於崩潰,如此才能真正守住所有市民的健康。」

當然,疫情是一時的,市民的健康才是長久的,「健康共照雲」的目標,是希望可以透過民眾健康紀錄的數據化,成為日常自主照護的重要幫手。下一步,先進醫資希望能跨縣市留存健康資料,成為全國性的第一線照護服務。而這些數據,都將成為中央和地方政府參考的基準,以便未來做到精準打造各縣市的特色照護服務。

以人為本,發展城鄉均好的未來

在2025年即將邁入超高齡社會的前提下,如何幫助國人健康、安心地迎向老年,已是國家與全民必須面對的重大課題。與此同時,臺灣也是一個充滿創新能量、技術發展快速的地方,所以過去所面臨的困難,今日已可以透過科技來解決。

「智慧城鄉計畫」從2018年起,持續針對地方需求,鼓勵業者提出新興解決方案,在推動健康領域方面,不僅是智慧照護,包含遠距醫療、健康量測、智慧運動以及登革熱防治等,都秉持著以人為本的初心,以科技的力量來照顧臺灣這片土地上的每一個人,透過政府和企業攜手合作,協助地方數位轉型,並降低城鄉之間的落差,共同建立一個城鄉均好、全民均享的理想未來。

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