巴黎協定減碳聲聲喚,環境與能源雙重限制下的台灣該如何面對?

巴黎協定減碳聲聲喚,環境與能源雙重限制下的台灣該如何面對?
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在巴黎協定(Paris Agreement)的討論已進入實質釋義階段之際,在環境與能源條件俱極其受限的前提下,台灣又該當如何自處呢?

文:范建得

蔡總統在520的就職演說中,說出了讓台灣人可以驕傲面對世人的一段話,她說:「我們也不會在防制全球暖化、氣候變遷的議題上缺席⋯⋯並且根據COP21巴黎協議的規定,定期檢討溫室氣體的減量目標,與友好國家攜手,共同維護永續的地球。」相較於過去以行政方案分散於部會間,側重內政並區分減碳與調適的施政方向,應是我國迄今回應氣候變遷挑戰最具完整的一段話,有守有為,也讓人期待。然則在巴黎協定(Paris Agreement)的討論已進入實質釋義階段之際,在環境與能源條件俱極其受限的前提下,台灣又該當如何自處呢?

繼今年4月22日,聯合國開放簽署巴黎協定的高調慶祝儀式之後,聯合國氣候變化綱要公約第44屆附屬機構工作會議(SB44)已悄悄於本月16~26日間假德國波昂召開。然因政治人物的退場,已再沒有激情的報導,代之而起的卻是影響深遠的專業與技術人員註釋巴黎協定的工作,以及完善落實協定的必要設施與規劃。

京都議定書與巴黎協定的差異

相較於1997年以強制工業國家減碳,以由上而下(top-down)之方式通過的京都議定書(Kyoto Protocol),巴黎協定則是由下而上(bottom-up),以廣納全球各國,使之各按其能力與國情,盡其所能來参與減碳,同時將調適與永續未来納入成為共同義務的新規範架構。

巴黎協定的重點:將國家自定預期貢獻(INDC)法制化的NDC

至於巴黎協定中為各方稱道的遵約設計,首推國家自定(減緩)貢獻(NDC),也就是各國依其法制所提出自願承諾的減碳方式與成效,這是延襲自巴黎協議召開前用以表彰締約方減碳企圖心(ambition)之國家自定預期貢獻(INDC)的法制化設計。簡言之,相對於可以保有彈性的INDC,巴黎協定有關NDC的規定,則將成為確立各國減碳義務的基準。此次的工作會議的重點,主要也正是著眼於此及其關聯探討,而或許我們可進一步將此次會議的主要任務區分為幾大區塊。

針對減緩部分,其重點有三:為國家自定(減緩)貢獻(NDC)定性、釐清促進瞭解NDC及其透明度所需提供之資訊,以及如何盤點NDCs。在調適部分,則側重在如何進行所謂的調適通訊(Adaptation Communication),尤其如何將之納入NDC通報元素之考量。此外,則是有關制度透明化框架與所需支持的規範、程序、指導以及全球減緩排碳資源及其來源的盤點。

NDC應包括什麼?台灣該如何因應?

對於台灣而言,若不能積極掌握相對寂靜會場中密集進行的非正式諮商重點,終將導致對台灣攸關重大的衝擊。

首先,當前各國最關切的,仍以NDC應包括什麼為最,相對於原京都議定書(Kyoto Protocol)係由公約直接訂定工業國家的減碳目標,巴黎協定則係授權各國在其主權領域內,依其國情,享有對於NDC的減碳行動形式(form)、 範圍(scope)及期程的一定裁量空間。故此,在我國思考下一步將INDC變更為NDC之際,顯然應參考世界銀行新近對於可納入NDC之氣候行動的多元內容,並以既有的國家適當減緩行動(NAMA)為支柱 ,納入相關政策與方案、能源效率提升及相關基礎設施以及地方和部門別的作為等,一併加以考量。

尤其是最近各國在土地利用以及植林、防毀林等面向上的減碳成效運用,更是我國近來未見著墨而可以強化者。依據我國2012年的排放清冊資料所示,此部分的貢獻便曾經高達6.64%。若能進一步釐清農業的涵蓋、清點全國濕地面積和藍碳(blue carbon)潛力,或有助舒緩迫在眉睫的國際減碳壓力。再如我國長期在廢棄物處理上的成效,正是當前OECD國家均以廢棄物部門(waste treatment sector)納入減碳貢獻之重點,我國是否在當前無法將之歸入特定部門別前,先以方案或政策績效將之納入減碳貢獻範疇,亦值得思考。

其次,當前攸關全球減碳及創造綠色產業與就業者,仍屬再生與低碳能源之開發。然則一如哈彿大學Belfer Center新近公開的免費課程「Energy within Environmental Restraints」所強調,環境限制正是對綠色與低碳能源規劃最關鍵的問題;而一如課程簡介所述,真正關鍵的應非大家喜不喜歡再生能源、電動車、綠建築等,而是如何去理解能源系統的生產、使用成本及其與環境成本之關係,以及在當前市場經濟前提下,轉換這些成本來滿足永續未來的限制何在?就我國當前推動再生能源的企圖心來看,在確立非核家園政策後,除非我們調整前述NDC之組成方式,再生能源似乎將被認為是我國履行減碳承諾的最終防線,此時,若大家對於推動再生能源的環境限制欠缺正確認識,例如農田種電與食安及碳匯之間的聯動關聯,一味流於表象、甚之經濟主訴的再操作,則國家節能減碳之前景堪慮。

目前我國NAMA訂定的2020減碳目標是低於2010年相對基準情境(Business as Usual, BAU)的30%,至於新近主動發佈的國家自定預期貢獻(INDC)則是以2030年低於2005年BAU的20%為目標。由於我國在過去提出NAMA時,並未特別區分部門別,並按其效益提出減碳期程,更未像許多工業國家直接納入綠能產業目標與就業的效益評估(例如歐盟),迄今INDC的加碼減碳,除當然會增加我國能源及工業部門之壓力外,也欠缺經濟社會與文化面向的配套,甚至會危及人民的信任與國家生存。然則,這些問題絕非台灣獨有,只是,如何化負面為正面的努力,一直未見開啟,這其中,最關鍵的仍屬誘因機制(碳市場機制)的規劃與運用。

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