巴黎協定減碳聲聲喚,環境與能源雙重限制下的台灣該如何面對?

巴黎協定減碳聲聲喚,環境與能源雙重限制下的台灣該如何面對?
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我們想讓你知道的是

在巴黎協定(Paris Agreement)的討論已進入實質釋義階段之際,在環境與能源條件俱極其受限的前提下,台灣又該當如何自處呢?

文:范建得

蔡總統在520的就職演說中,說出了讓台灣人可以驕傲面對世人的一段話,她說:「我們也不會在防制全球暖化、氣候變遷的議題上缺席⋯⋯並且根據COP21巴黎協議的規定,定期檢討溫室氣體的減量目標,與友好國家攜手,共同維護永續的地球。」相較於過去以行政方案分散於部會間,側重內政並區分減碳與調適的施政方向,應是我國迄今回應氣候變遷挑戰最具完整的一段話,有守有為,也讓人期待。然則在巴黎協定(Paris Agreement)的討論已進入實質釋義階段之際,在環境與能源條件俱極其受限的前提下,台灣又該當如何自處呢?

繼今年4月22日,聯合國開放簽署巴黎協定的高調慶祝儀式之後,聯合國氣候變化綱要公約第44屆附屬機構工作會議(SB44)已悄悄於本月16~26日間假德國波昂召開。然因政治人物的退場,已再沒有激情的報導,代之而起的卻是影響深遠的專業與技術人員註釋巴黎協定的工作,以及完善落實協定的必要設施與規劃。

京都議定書與巴黎協定的差異

相較於1997年以強制工業國家減碳,以由上而下(top-down)之方式通過的京都議定書(Kyoto Protocol),巴黎協定則是由下而上(bottom-up),以廣納全球各國,使之各按其能力與國情,盡其所能來参與減碳,同時將調適與永續未来納入成為共同義務的新規範架構。

巴黎協定的重點:將國家自定預期貢獻(INDC)法制化的NDC

至於巴黎協定中為各方稱道的遵約設計,首推國家自定(減緩)貢獻(NDC),也就是各國依其法制所提出自願承諾的減碳方式與成效,這是延襲自巴黎協議召開前用以表彰締約方減碳企圖心(ambition)之國家自定預期貢獻(INDC)的法制化設計。簡言之,相對於可以保有彈性的INDC,巴黎協定有關NDC的規定,則將成為確立各國減碳義務的基準。此次的工作會議的重點,主要也正是著眼於此及其關聯探討,而或許我們可進一步將此次會議的主要任務區分為幾大區塊。

針對減緩部分,其重點有三:為國家自定(減緩)貢獻(NDC)定性、釐清促進瞭解NDC及其透明度所需提供之資訊,以及如何盤點NDCs。在調適部分,則側重在如何進行所謂的調適通訊(Adaptation Communication),尤其如何將之納入NDC通報元素之考量。此外,則是有關制度透明化框架與所需支持的規範、程序、指導以及全球減緩排碳資源及其來源的盤點。

NDC應包括什麼?台灣該如何因應?

對於台灣而言,若不能積極掌握相對寂靜會場中密集進行的非正式諮商重點,終將導致對台灣攸關重大的衝擊。

首先,當前各國最關切的,仍以NDC應包括什麼為最,相對於原京都議定書(Kyoto Protocol)係由公約直接訂定工業國家的減碳目標,巴黎協定則係授權各國在其主權領域內,依其國情,享有對於NDC的減碳行動形式(form)、 範圍(scope)及期程的一定裁量空間。故此,在我國思考下一步將INDC變更為NDC之際,顯然應參考世界銀行新近對於可納入NDC之氣候行動的多元內容,並以既有的國家適當減緩行動(NAMA)為支柱 ,納入相關政策與方案、能源效率提升及相關基礎設施以及地方和部門別的作為等,一併加以考量。

尤其是最近各國在土地利用以及植林、防毀林等面向上的減碳成效運用,更是我國近來未見著墨而可以強化者。依據我國2012年的排放清冊資料所示,此部分的貢獻便曾經高達6.64%。若能進一步釐清農業的涵蓋、清點全國濕地面積和藍碳(blue carbon)潛力,或有助舒緩迫在眉睫的國際減碳壓力。再如我國長期在廢棄物處理上的成效,正是當前OECD國家均以廢棄物部門(waste treatment sector)納入減碳貢獻之重點,我國是否在當前無法將之歸入特定部門別前,先以方案或政策績效將之納入減碳貢獻範疇,亦值得思考。

其次,當前攸關全球減碳及創造綠色產業與就業者,仍屬再生與低碳能源之開發。然則一如哈彿大學Belfer Center新近公開的免費課程「Energy within Environmental Restraints」所強調,環境限制正是對綠色與低碳能源規劃最關鍵的問題;而一如課程簡介所述,真正關鍵的應非大家喜不喜歡再生能源、電動車、綠建築等,而是如何去理解能源系統的生產、使用成本及其與環境成本之關係,以及在當前市場經濟前提下,轉換這些成本來滿足永續未來的限制何在?就我國當前推動再生能源的企圖心來看,在確立非核家園政策後,除非我們調整前述NDC之組成方式,再生能源似乎將被認為是我國履行減碳承諾的最終防線,此時,若大家對於推動再生能源的環境限制欠缺正確認識,例如農田種電與食安及碳匯之間的聯動關聯,一味流於表象、甚之經濟主訴的再操作,則國家節能減碳之前景堪慮。

目前我國NAMA訂定的2020減碳目標是低於2010年相對基準情境(Business as Usual, BAU)的30%,至於新近主動發佈的國家自定預期貢獻(INDC)則是以2030年低於2005年BAU的20%為目標。由於我國在過去提出NAMA時,並未特別區分部門別,並按其效益提出減碳期程,更未像許多工業國家直接納入綠能產業目標與就業的效益評估(例如歐盟),迄今INDC的加碼減碳,除當然會增加我國能源及工業部門之壓力外,也欠缺經濟社會與文化面向的配套,甚至會危及人民的信任與國家生存。然則,這些問題絕非台灣獨有,只是,如何化負面為正面的努力,一直未見開啟,這其中,最關鍵的仍屬誘因機制(碳市場機制)的規劃與運用。

如何紓緩減碳壓力?日本是這麼做的

目前,有40多個國家在先前提交的INDC中表示採行碳定價(Carbon Pricing),其餘則有採效率指標、憑證制度等方式者,其目的均在降低減碳成本;而巴黎協定中的「國際可轉換減碳成果」(Internationally Transferrable Mitigation Outcome; ITMO)則更是本次會議最為廣泛討論之議題。簡言之,當前各界最關切的仍是以資本市場運營為核心的多元遵約架構(Framework of Various Approaches; FVA),以及如何在這個架構中,不論是新的市場機制或非市場機制的彈性運作下,讓減碳的壓力獲得紓緩;這其中,又以日本主導的「聯合抵換額度機制」(Joint Crediting Mechanism; JCM)最受青睞。

日本在福島核災退出京都減碳承諾之後,便以更積極的態度推動JCM,這個機制是由日本外交部主其事與環境省協力,動用依法設置的國際合作基金,一方面藉協助發展中國家取得低碳綠能技術之名義,協助日本企業輸出相關科技並發展綠能與低碳產業,另方面則在幫日本取得減碳抵換額度之餘,履行日本的資金援外承諾,這個一石多鳥的策略,目前已促成日本技術與資金有計劃的進入超過20個以上的國家。

很顯然的,未來在論證市場或非市場機制之類型時,日本的JCM必將被納入。想想我國擁有的傲人綠能低碳技術與人才,想想我們還保有20多個友邦,再想想迄今我國投入援助友邦在減緩減碳與調適項目上的國合金額;借鑑日本,是否我們也應更積極的思考如何讓這些國際合作發揮多元的政策效應了。

執政者掌握國際發展趨勢,才能減緩台灣所受的衝擊

有云:「不審勢即寬嚴皆誤」很快的,我國「溫室氣體減量及管理法」將逐步啟動我國的碳交易制度,而階段性減量目標也正積極的研議當中。這些發展固有助我國因應巴黎協定的國際減碳壓力,而碳交易制度也有助我國補上推動節能減碳所需誘因機制的不足,但執政者當前最需要者,卻是如何掌握國際發展中的趨勢,善用自主制定減碳目標的彈性空間,導入綠色(碳)金融,藉此促進綠色產業與貿易之發展(例如,韓國便爭取到將綠色氣候基金的總部設在其永松島),並藉由既有援外之轉向,與友好國家攜手,有系統的延伸國力(例如,世界銀行便將援助發展中國家之重點轉為因應氣候變遷),並為我國青年開創出以專業服務國際新興綠色產業的契機。否則,隨巴黎協定的生效日近,我國受到的衝擊將難以趨避。

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責任編輯:鄒琪
核稿編輯:楊之瑜