政治金童弄巧成拙,英國「後脫歐時期」正式開始

政治金童弄巧成拙,英國「後脫歐時期」正式開始
Photo Credit:Reuters/ Toby Melville / 達志影像
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英國的「後脫歐」(Post-Brexit)時期正式開始,這是一條漫長且艱辛的路途,而陣痛期也將長時間壟罩著英國。

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文:陳稚寰

英國首相卡麥隆(David Cameron)曾於2014年拋出一個競選口號,他說只要能夠連任,將在2017年舉辦「脫歐」(Brexit)公投,事實上我們並不意外這種競選口號,只是他提早實現競選承諾,卻也萬萬沒想到這項決定是一種「玩火的行為」,斷送了首相一職。

以英國下議院為例,最大黨派為卡麥隆領導的保守黨(Conservative Party)與近期快速竄起的英國獨立黨(UK Independence Party; UKIP)皆為右派黨團,尤其後者因歐洲難民問題而壯大其勢力,是一個極右派政黨,上述兩黨團主張脫歐,在五月中的《經濟學人(Economist)》民調中,保守黨留歐與脫歐比例為41%:49%;英國獨立黨則是6%:91%。

為何保守黨的比例差距不大?首先可談到保守黨的根本精神,根據倫敦政經學院(London School of Economics and Political Science)分析,保守黨的理念是反對同性婚姻、墮胎,支持以死刑處決犯人,若以軍事層面分析,大多數服役過的保守黨派黨員較傾向脫歐,反映出軍人的心理狀態大多偏向「民族主義」(Nationalism);但將差距拉在10個百分點內的原因則有教育程度差異、政治生涯考量與群體利益:

  1. 黨員教育程度愈高者,能夠接受較通盤的世界觀,留歐比例愈高;
  2. 有些政治人物考量到政治生涯,不願指屈就於英國本土,而是將眼光放到歐盟層面;
  3. 英國為歐盟第三大農業國,可耕種面積佔歐盟總體耕種面積9.92%,僅次於法國15.8%與西班牙13.3%,而多數保守黨員具農業背景,受惠於歐盟的農業政策補貼,若是脫離歐盟,這些人將額外負擔農業成本。

這次英國為何要脫歐,筆者將原因歸為四類:

一、恐怖主義

2005年倫敦地鐵爆炸案,造成50多人死亡;2007年西班牙馬德里爆炸案,死亡人數將近200人,2015年11月巴黎恐攻與2016年3月的布魯塞爾恐攻,一再顯示歐盟內部安全出了很大的問題,若是脫離歐盟,英國便可恢復邊境管制,嚴格控管從歐陸國家前來的旅客,增加邊境安全。

二、難民問題

自「阿拉伯之春」北非開始民主化,人民靠著網路傳播訊息,加快推翻專制政權的速度,但是革命後卻造成國家空轉,一些沒有掌權經驗的軍閥領導國家,甚至演變成軍閥與人民互鬥。敘利亞內戰則是最佳例子,身為少數人口的伊斯蘭教什葉派分支阿拉維派信徒阿薩德(Bashar al-Assad)施行高壓專制,被統治的人大多都是伊斯蘭教遜尼派,由於阿薩德家族在敘利亞掌權將近45年,受到北非民主化的影響,人民紛紛起身抗爭,卻導致國家四分五裂,「伊斯蘭國」(IS)還趁敘利亞內戰異軍突起,敘利亞將近有1,000萬左右的人口成為難民,人數幾乎佔據敘利亞半數人口。

截至2016年6月16日,敘利亞已有4,837,134位難民逃出敘利亞前往鄰國避難,土耳其收容約274萬人;黎巴嫩收容約105萬人;約旦收容65.5萬人;埃及收容約12萬人,更有不少人民藉由「東歐巴爾幹半島路線」展開難民遷移行動,這種現象引發了第三種原因:

三、極右派崛起

極右派人士其主張之一便是「反對移民」,自從大批難民前往歐洲後,許多國家的極右派政黨逐漸抬頭。2014年4月6日匈牙利總理選舉,右派政黨候選人奧班(Viktor Orbán)當選;德國2016年以極右派出線,並打著反移民、反伊斯蘭口號的「德國另類選擇」(Alternative für Deutschland, AfD)在大選中以黑馬之姿贏得選民支持;法國極右派民族陣線(Front National)勢力擴增,在「哈里斯互動」(Harris Interactive)民調統計,目前有27%的選民將在2017年法國總統大選第一輪投票給民族陣線黨魁馬琳勒龐(Marine Le Pen),高於其他候選人。

除此之外,今年5月23日,奧地利極右派候選人霍佛(Norbert Hofer)以反伊斯蘭與反難民為號召而挺進總統大選,但最終僅些微落差輸給綠黨的范德貝倫(Alexander Van der Bellen),差點成為二戰後歐洲第一位極右派元首。這些現象一再顯示出許多國家對於難民的排外心理,2014年10月在德東地區德勒斯登市發起的「愛國歐洲人反對西方伊斯蘭化」(Patriotische Europäer gegen die Islamisierung des Abendlandes; PEGIDA)政治運動在於「反伊斯蘭」,諸多仇外與反難民的情緒有可能轉化為民粹主義。

四、英國「主權至上」原則

在英國首相邱吉爾(Winston Churchill)時代推崇「三環外交」,第一個是「英國對大英國協關係」;第二個是「英國對美國關係」;第三個才是「英國對歐陸國家關係」,由此可知英國對於歐陸國家不是如此重視。而且從歷史因素來看,曾是日不落帝國的英國,其殖民地遍布世界各地,向來都信奉「主權至上原則」,對於主權需「讓渡」給歐盟一事耿耿於懷,簽署《申根公約》的國家等同於開放邊界,人們不需簽證便可往返兩國;加入歐元區的國家則是將經濟與貨幣政策的權力讓給歐盟,但是英國未簽訂《申根公約》、不加入歐元區就能看出其對主權的重視。

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Photo Credit: REUTERS/達志影像

目前退出歐盟對英國有何影響?

一、關稅同盟

在自由貿易區、關稅同盟、單一市場、經濟與貨幣同盟、政治聯盟等統合五階段理論中,英國一旦退出,即享受不到「關稅同盟」帶來的好處,未來英國與歐陸國家貿易時,將負擔額外的關稅障礙。

二、四大自由流通

1987年歐洲共同體(European Community,歐盟前身)通過《單一歐洲法》(Single European Act, SEA),希望在1992年12月31日前建立一個「單一市場」(Single Market),內部可享受「人員、商品、勞務與資金」之四大自由流通,歐盟會員國可彼此享受無疆界化的貿易市場。如今英國即將退出,將這四大因素排除在外,將導致經濟力下滑,所有駐歐盟布魯塞爾總部的英國代表、委員會與相關工作人員將撤回英國,失去遠在歐陸國家的工作機會多達300萬個,嚴格管制人民往來的後果也會限制從歐陸國家前往英國工作的勞工,英國將缺乏外來勞工,限縮經濟成長。

三、邊境管制

尤其目前歐洲情勢不安定,「伊斯蘭國」聖戰士在各國流竄,少了「人員流通」相對會影響英國內部安全。

四、歐盟預算

根據歐洲執行委員會(European Commission,歐盟的行政機構)2014年提出的「2015年預算案」中,歐盟理事會(Council of the European Union,歐盟的立法與最終決策機構)與歐洲議會(European Parliament)最終將預算從1420億歐元減至1410億歐元,而前三大預算支出國為德國(21.36%)、法國(15.72%)與英國(12.57%),2015年英國繳交130億英鎊,歐盟回饋的補貼僅有45億英鎊,除此之外,英國國民衛生局(National Health Service; NHS)負債累累,若英國每個禮拜將花費在歐盟的3.5億英鎊投資在國民衛生局,還能解除醫療預算壓力。

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對於歐盟來說,英國脫歐又會造成那些影響呢?

一、歐洲統合速度降低

1950年代開始歐洲統合運動,當時由法國引領著會員國深化,在德國逐漸擺脫二戰原罪,一起與法國成為統合的火車頭,到現在甚至超越法國成為歐洲統合的主要動力。1973年英國加入歐洲共同體後,其表現蒸蒸日上,與德國、法國並肩為統合三巨頭,目前缺了一角,未來統合進程將會受影響。

二、模仿效應

當希臘面對歐債危機時,脫歐聲音不時出現,但希臘還是留了下來,實施撙節政策並接受歐盟的援助,這次英國的行為已開了脫歐第一槍,此時歐洲正逢難民問題,疑歐派與右派政府也保有一定的勢力,其他歐洲國家是否會學英國一一舉行公投,值得觀察。

三、預算問題

事實上歐盟預算來源分別來自五大部分,分別是會員國的農業稅捐、關稅、加值營業稅、國內生產毛額(GDP)與罰款,少了第三大預算支出國的貢獻,著實讓歐盟傷透腦筋。

總結來說,卡麥隆當初的競選承諾符合黨內期待,而他也一度支持脫歐,但隨著公投時間接近,他開始認為留歐的效應應該比脫歐來得好,五月多僵持不下的民調在六月中開始出現變數,原本留歐的比例被脫歐後來居上,甚至還超前幾個百分點。而前些日子不幸遭槍擊過世的勞工黨員考克斯(Jo Cox),為公投加入新的變數,游離選票有可能轉為支持留歐,連主張脫歐英國獨立黨魁法拉吉(Nigel Farage)也認為留歐將微幅勝出。但開票結果仍令人訝異,昔日的政治金童挽救不回局勢,將在十月負起政治責任,辭去首相職務。

脫歐後,英國首要面臨的是經濟問題,公投結果明朗化,英鎊曾一度貶值10%,達到1985年來的新低點,未來倫敦世界金融中心的地位岌岌可危,隨著英國脫歐,甚至可能將地位易主給巴黎或法蘭克福。根據英國智庫「開放歐洲」(Open Europe)分析,英國脫歐後的國內生產毛額在2030年以前將下降2.2%,若英國能在這兩年期間與歐盟會員國簽署新的貿易協定,往後其國內生產毛額可上升1.6%。除此之外,以英國2014年出口貿易為例,51.4%的出口商品銷往歐盟會員國,德國、荷蘭與法國則是英國前三大貿易夥伴,由此可見英國與歐陸國家貿易關係互賴極深。

是故,欲持續維持這種貿易關係,脫歐的英國將付出額外的關稅成本,而在這場脫歐攻防戰中,年輕世代成為公投下的無辜犧牲品,在歐盟架構下,許多英國高等教育機構皆與歐盟簽署協定,歐盟會撥款援助相關英國學校,年輕學子也可透過歐盟發放的獎學金前往歐陸國家深造,然而,脫歐後這些福利將全數取消。

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Photo Credit:Reuters/ 達志影像

面對英國即將離開,歐盟該如何填補預算大洞也是個大問題,如果歐盟加重徵收預算,經濟實力仍在努力爬升階段的東歐會員國皆是否能夠承受,以執委會於2015年5月13日提案的「移民議程」(Migration)為例,這項提案規範了難民收容配額,希望會員國能夠照實收容難民,但是以匈牙利與波蘭為首的東歐集團拒絕這項提案,讓歐盟高層氣得拋出「少收一個難民則開罰25萬歐元」的話語,而且東歐經濟還再發展中,他們是否有能力收容大批難民也是個問題。

再來則是內部安全因素,英國國防大臣(Defence Secretary)法隆(Michael Fallon)認為英國可以在歐盟、北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization, NATO)與聯合國(United Nations)的架構下共同分享情報,聯合打擊恐怖主義,這完全符合英國的國家利益。如今脫歐的英國,其反恐力道是否能夠有效打擊恐怖主義,脫離歐盟的反保護傘,單打獨鬥真的能夠有效打擊恐怖主義,甚至發揮出1>27的反恐實力嗎?而向來與英國保有特殊關係的美國,在英國退出歐盟後,美國置於歐盟內的「特洛伊木馬」就此消失,少了傳聲筒的美國,其影響力將在歐盟內部減弱。

最後,根據2009年生效的歐盟條約,第50條「退出條款」規定歐盟會員國必須先行通知歐洲高峰會(European Council),屆時高峰會應「一致決」(Unamnimity)決議談判脫歐的指導方針,再由理事會指定協調官開啟脫歐談判,最終決議必須以「條件多數決」(Qualified Majority Voting)決議,一旦超過72%的會員國(意即20個會員國)同意,且投贊成票之會員國人口總合須佔歐盟總人口數的65%(約3.3億人口),英國即可正式脫歐。

但我們別忘了脫歐公投並不是第一次舉行,隸屬丹麥的格陵蘭島於1973年跟著前者一同加入歐洲共同體,1982年格陵蘭舉行公投欲脫離共同體,耗時3年時間與共同體進行100多場討論,最後如願脫歐。就目前身為統合三巨頭之一的英國,且2015年GDP佔歐盟17.6%,僅次於德國的20.7%,便不難看出英國對歐盟的重要性,未來的談判時間恐將比格陵蘭還久。

誠如歐盟執委會主席容克(Jean-Claude Junker)所說:「這不是一場友善的分離,英國能愈快離開愈好,不必等到卡麥隆下台才向歐盟遞交脫歐通知,任何延遲都將造成不必要的影響」。英國的「後脫歐」(Post-Brexit)時期正式開始,這是一條漫長且艱辛的路途,而陣痛期也將長時間壟罩著英國。

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜