養「肥貓」不如轉型智庫:蒙藏委員會的歷史淵源、存廢爭議與未來

養「肥貓」不如轉型智庫:蒙藏委員會的歷史淵源、存廢爭議與未來
Photo Credit: 西藏文化藝術節

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與其糾結於蒙藏委員會的整併與組織歸屬,繼續浪費下一個十年,不如化危機為轉機,把以「五族共和」為指導原則的蒙藏委員會,轉型為具有當代意義的政府智庫。

文:孔令偉(故事:寫給所有人的歷史作者,哥倫比亞大學東亞暨歷史學系博士生)

最近立法院審查蒙藏委員會預算時,「存廢」問題又再次浮上檯面,此議題早在2000年臺灣首次政黨輪替後即已存在,並不是一個新鮮的問題,更不是一個簡單的問題,過去已有學者投書報紙,發表建言(藍美華,2002),但至今無法妥善解決。在今天的台灣,或許有不少人知道蒙藏委員會這個行政組織的存在,但卻只有少數人瞭解此組織,更不用提它的來歷。

十七世紀初,滿洲人從蒙古文化汲取經驗,創制了屬於自己的文字、法律以及社會制度,一躍而成東北亞的地域強權。1636年,清太宗皇太極將「金國」改元「大清國」,一個由滿洲、蒙古和漢人所組成的新興勢力,在東北亞正式崛起。

清朝立國之初,有鑒於清朝本身做為滿蒙聯合政權的特殊性,以及蒙古事務對於朝政的重要性,因此設立了「蒙古衙門」;幾年之後,蒙古衙門改制為「理藩院」;到了晚清末年,又改理藩院為「理藩部」。清朝滅亡後,北洋政府設立「內務部蒙藏事務院」,以此取代晚清的理藩部,這也正是今日蒙藏委員會的歷史淵源。當年清朝人或許無法逆料到,兩百多年後,在距離滿洲千里之外的臺灣,會有一群人會為了蒙藏委員會的存廢問題而爭吵不休。

由於歷史與國際政治等眾多因素,臺灣對蒙藏文化多有隔閡。正由於一般社會大眾對於蒙藏歷史,乃至其社會文化,缺乏相對多元而可靠的消息來源,再加上政府時常糾結於中華民國既有的憲法框架,因此在蒙藏委員會的存廢問題上,無法達成有效的社會共識,這不能不說是當代臺灣民主憲政發展上的一項遺憾。

其實,蒙藏事務對於當代臺灣仍有意義。表面上,蒙古和西藏雖與臺灣並沒有直接的地緣關係,但從近代歷史發展與國際法的角度來看,蒙古與西藏的主權爭議與獨立運動,對於臺灣未來的國際定位,都有可供比較借鑑之處。此外,蒙藏委員會的存廢問題,並非單純是裁撤「肥貓」行政作為,而是牽涉到中華民國在法理上的主權問題,還有未來臺灣憲政體制的發展。因此,從歷史的角度重新反思蒙藏委員會的爭議,乃至討論未來臺灣蒙藏學界的發展,都顯得必要且急迫。

從近期各大媒體撻伐蒙藏委員會的聲浪看來,裁併蒙藏委員只是時間早晚的問題,關鍵只在於:蒙藏委員會應併入哪個單位?

其實,早在2010年行政院進行組織調整時,就已經將蒙藏政策併入大陸委員會的職權。但因為種種現實原因,蒙藏委員會雖然失去了組織法依據,蒙藏政策卻沒有真正歸由大陸委員會辦理,仍由蒙藏委員會負責。然而,將蒙藏事務併入至大陸委員會的職權是否合適,其實仍有討論的空間。

首先,有鑒於蒙古國做為獨立國家的既定事實,蒙古事務不宜併入大陸政策。過去國人在教科書上讀到的「外蒙古」,實際上早在1921年便脫離中華民國,並先後於1946年、1949年分別獲得中國國民黨與共產黨政府的承認。即便國民黨政府於1953年否決了外蒙古的獨立主權,世界各國,包含今日的中共政府,都承認蒙古國做為獨立國家所享有的主權,因此,若將蒙古事務併入至大陸事務,不啻是將今日的蒙古國視為中國領土的一部分,並不妥當。

同樣地,若將西藏事務片面列入大陸政策,則亦為不妥。自1959年達賴喇嘛離開西藏,隨後前往北印度達蘭薩拉(Dharamshala)成立流亡政府,迄今已逾五十年。西藏與臺灣的主權爭議,其實有些相似,可以互相比較,而流亡藏人對於臺灣在國際社會上所面臨的困境,也多半抱持著同情的態度。如果臺灣政府片面將西藏事務歸入大陸事務之下,不僅極有可能傷害海外藏人對臺灣的情感,甚至也有可能對國際輿論造成負面影響,喪失國際社會對臺灣現況的理解與同情,相信這都是國民所不樂見的。

除了陸委會外,將蒙藏委員會併入外交部之下,似乎是另一個可行的選項。然而,礙於中華民國既定的憲法框架,蒙古和西藏在法理上都是屬於中華民國的領土範圍,這一點對於多數臺灣人民來說,或許早已不合時宜,但在正式修憲以前,為了維持憲政典範,避免違憲,法理上可能也無法將蒙藏事務完全等同於外交事務。

雖然有這樣的困境,但筆者認為,多數納稅人所關心的,並不是蒙藏委員會的組織架構與法理定位,而是其預算經費與實際功能究竟是否相稱。換句話說,重點並非蒙藏委員會究竟是行政院的二級或者三級機關,而是委員會中究竟有多少拿國家俸祿卻沒績效的「肥貓」。

在推廣蒙藏文化上,蒙藏委員會近年來確實做了不少努力,如出版民國時期的蒙藏事務檔案;商請內蒙古知名的歌舞團體烏蘭牧騎來臺公演;到近期與國立故宮博物院合作舉辦藏傳佛教文物特展西藏文化藝術節等,這些都值得給予肯定。然而蒙藏委員會之人事預算過高,加上業務方向不明確,確實都令人詬病。例如其105年度總預算為一億兩千六百餘萬,當中人事預算就高達七千五百萬,約佔其總預算的59%;而業務預算卻僅約三千三百萬,佔其總預算的26%(蒙藏委員會,2016)。人事與業務經費比例之合理性,與社會大眾認知有所落差,難免招致公論。除此之外,該會目前僅存的一位蒙藏委員,先前曾爆出曠職等爭議,無疑使得蒙藏委員會的形象愈加雪上加霜,搖搖欲墜。

西藏文化藝術節 蒙藏委員會
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