清境:台灣國土全面潰爛縮小版

清境:台灣國土全面潰爛縮小版
Photo Credit:Extremes TimCC BY SA 3.0 via 維基百科

我們想讓你知道的是

下一個廬山會在哪裡?或許就在清境。

2008年辛樂克(SINLAKU)颱風重創台灣,特別是南投盧山溫泉地區發生嚴重的災害。經濟部水利署對於廬山溫泉區損毀事件的陳述是:「97年9月11日8時30分,中央氣象局發布辛樂克海上颱風警報,12日5時30分發布陸上颱風警報,帶予南投山區24小時降雨超過900毫米;15日12時,溫泉區北坡大規模岩體滑動,導致台14線及溫泉橋聯外道路坍塌,綺麗飯店及公主小妹渡假屋倒塌;16時,上游堰塞湖潰決,洪流挾帶大量土石湧入溫泉區,沖毀河道二側商家、飯店及溫泉橋。」

風災剛剛發生時,媒體朋友來電並直問我:「下一個廬山在哪裡?」我反問:「你說呢?」豈料他有備而來,立即傳來一份清單,並簡要一一分析這些地點的肇災風險。

2009年8月7日,莫拉克(MORAKOT)颱風襲台,淹水與崩塌成為台灣中南部的主要風景。經濟部水利署對莫拉克災情的分析與陳述則是:「莫拉克颱風所挾帶而來的大量降雨,不但重挫台灣地區,颱風期間(8月5日至8月10日)的全台累積降雨量更驚人,其中,最大降雨更落在阿里山地區,且高達2,884毫米,也因此,莫拉克颱風所帶來的劇烈降雨,使內水無法適度宣泄(淹水),進而產生土石鬆軟、邊坡滑動及堰塞湖等。」「莫拉克颱風也在台灣創下了雨量歷史紀錄,且共造成677人死亡、22人失蹤及4人重傷,也致農損金額達到194億以上。」

筆者比對08年媒體朋友的清單,發現其所列地區在莫拉克中幾乎通通中獎,包括廬山地區也再度受災(的確,下一個廬山仍可能還是廬山)。清單中少數未成為災區者,大都是老天的降雨尚未給予重挫者,其中最引人關注的應該就是清境。

假管制,真就地合法

清境,是台灣國土全面潰爛的縮小版。身為共犯的南投縣政府,早已為清境量身打造「新訂清境風景特定區計畫」,企圖進一步全面就地合法。

2013下半年,《看見台灣》紀錄片讓清境的不清淨徹底浮上抬面。但同年底隨即由內政部與南投縣政府聯合召開記者會,口頭發佈「免拆令」,為違法「開脫」。接著,南投縣府亦迅速地於2014年3月13日再將「新訂清境風景特定區計畫」補正資料函送內政部,內政部並於4月23日召開區域計畫委員會專案小組會議。

(相關文章:《看見台灣》之後開始的國土保育計畫2013重要大事回顧:國土保育事件總整理

會中南投縣政府不斷強調,將本新訂都市計畫案定位為「管制型」都市計畫,期望藉由都市計畫管制,落實國土保育政策、管制人為不當開發、強化中部山區特色,以及提振公共服務水準等。這完全是一種自欺欺人的說法,而以「國土保育政策、管制人為不當開發」作為計畫的目的,更是一個諷刺至極的大謊言。

清境的問題從來不是沒有管理法制,而是管制失靈、失效。也就是因為南投縣政府長期在管制上的失職,造成非都市土地使用管制的失控亂象。我們要問南投縣府,為什麼非都市土地管制從來不管?憑什麼認為都市計畫體制就可以納管?為什麼原本賦予的管理工具棄之不用?且現在仍然不用,反而要以都市計畫作為新的管理工具?

事實上,這只是南投縣府卸責的說法,也是共犯繼續製造問題的作法。

與南投縣府所言恰恰相反,本案根本是一個「就地合法型」的都市計畫,不僅無法解決問題,反將造成更多問題。因為,清境新訂都市計畫真正解決的,只有業者違法的問題,也就是就地合法,除此之外,對於最根本的國土安全與保育問題則完全迴避、無解。依此作法,清境地區長期違法失控的土地使用,以及所造成的安全問題將繼續存在,且土地使用的亂象,極可能因新訂都市計畫而進一步擴大蔓延,其後再進行都市計畫通盤檢討或個案變更,讓非法繼續就地合法。

變相鼓勵破壞國土

依據內政部的調查結果,清境地區總計134家民宿,其中僅4家「完全合法」。而被劃入清境新訂都市計畫範圍區內的旅館民宿有118家,主要位在松崗(台14甲10.5~12K)與幼獅(國民賓館以南一帶)二地區。此二處土地原屬非都市之農牧用地,南投縣府概估其可發展之總樓地板面積為26.634公頃。而新訂都市計畫則將農牧用地劃為風景區,並且給予20%之建蔽率以及40%之容積率。會議中南投縣政府強調,都市計畫風景區之容積率上限為60%,縣府為減輕環境承載並加強管理而降為40%,似乎是非常有良知的作法。

但事實是,農牧用地被劃為風景區後,經建蔽率、容積率換算,其可發展之樓地板面積為73.124公頃。簡單的說,在清境新訂都市計畫後,這118家民宿業者的合法樓地板面積將增加約2.75倍,如此不僅可以讓現在的違法立即就地合法,甚至還創造了未來擴大經營規模的空間。

這種作法,無疑是向台灣社會宣告「破壞國土有利可圖」。愈是將國土破壞得極致者,愈是得以徹底翻身,讓非都市土地都市化,享有飆漲的都市地價,並且隨計畫贈送樓地板面積。坦白說,這真的是最殘忍的環境暴政。

廬山模式,一路玩到掛

這景況讓人很自然地想到廬山的發展模式,筆者戲稱為「一路玩到掛」,就是重複地違法與合法化的遊戲。

廬山地區的發展,先是在非都市土地違法使用,再以新訂都市計畫就地合法(1980年代),但違法旅館不減反增,只能再以都市計畫通盤檢討(1990年代)再度就地合法。風災肆虐(1994年道格、2004年敏督利)後,重建又讓違法更大肆蔓延。直到2008年辛樂克重創,才讓人們的拓墾美夢初醒,2009年莫拉克則讓廬山的發展徹底幻滅與告終。但是,耗竭式的土地利用早已造成「爛攤子」,而歷來災難搶救、工程修復,乃至進行中的遷村大計,都將無可避免地惡耗社會成本。

如今,清境也正循著廬山的模式,開綠燈一路玩下去。

2014年3月31日經濟部公告「山崩與地滑地質敏感區(L0002南投縣-01)」。清境都市計畫區有六成土地位於敏感區範圍內,而違法民宿聚集的風景區,也大部分位於敏感區內。4月23日內政部區委會小組審議時,經濟部中央地質調查所與會代表特別強調,此公告不是預測,而是「核定版」,並說明清境地區已有地表變形與崩塌現象發生。這些發言不知能否警醒南投縣政府。

廬山溫泉成為一個災難的空間,筆者曾簡單歸納其造災四部曲,一是具有脆弱的環境本質,二為大量違法與超限的使用行為(累積災難能量),三是政府長期縱容不作為,甚至協助就地合法,最後則是老天爺臨門一腳。當人禍早已日積月累,天災(如地震、風雨)與人間苦難都只是自然而然罷了。

這四部曲,廬山已走完全程,清境則坐三望四。

筆者參與4月23日的審議,忽然憶起08年媒體朋友「下一個廬山在哪裡」之問,除了感慨這個不知悔改、無動於衷的政府,也憂嘆這個原地繞圈子、等待災難的社會。於是恍然大悟,原來下一個廬山,叫清境。

Photo Credit:Extremes TimCC BY SA 3.0 via 維基百科

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