一廂情願的「南海和平倡議」:我國在南海仲裁案過程作為四點總檢討

一廂情願的「南海和平倡議」:我國在南海仲裁案過程作為四點總檢討
Photo Credit: 蔡英文 Tsai Ing-wen

我們想讓你知道的是

過高的期望,很容易帶來更深的失望。仲裁庭不僅認為中國對於九段線水域不能主張歷史性權力,也順便在菲律賓的訴訟策略引導下補了太平島一刀。

中國與菲律賓間南海仲裁案結果出來之後,除了對中國之外,對於我國的主張也有很深刻的影響。我國政府與中國政府對判決的態度類同,當然是因為荷蘭海牙常設仲裁法庭(PCA)的判決對自己不利。

相對於中國政府主張「仲裁案是包著法律外衣的政治鬧劇」此種自說自話的方式,我國政府其實在仲裁案下了相當大的心力;但是只能說不是付出就會有收獲,即便政府目前立場是不接受判決結果,筆者認為,詳細檢討過去3年間我國在仲裁案程序中的作法,究竟有哪些應該改進的地方,對於我國未來在南海的論述、對於相類似的國際法訴訟事件,都會有所助益。

一、搞不懂爭議本質,花費過多心力在南海和平倡議之上

大家還記得南海和平倡議嗎?這是繼東海和平倡議之後,馬前總統的一大努力。其實南海和平倡議的核心價值跟東海和平倡議相同,也就是「主權無法分割,資源可以共享」。

馬前總統在主張東海和平倡議之後,與日本順利談成漁業協定,這是馬前總統在任內(甚至到現在)都一直引以為傲的政績。不可否認,東海和平倡議對於解決我國與日本長久以來的漁業爭議有所幫助,但是將東海和平倡議的模式複製到南海議題上,應該是很嚴重的錯判。

理由在於,當菲律賓向仲裁庭對中國提起訴訟之後,南海爭議就不僅僅是單純的軍事以及政治問題了,仲裁案審理的內容,很大一部分與我國的南海主張有著密不可分的關係,無論是U型線的定性或者是太平島的屬性,甚至是其他我們一直以來都主張擁有的島礁,以及依據國際海洋法可以主張的周邊水域,都在這次的爭議裡面被討論。我國本應積極準備法律論述,強化南海主權以及主權權利的主張,這些都需要花上相當大的努力。

然而南海和平倡議是個政治性宣言,內容與法律無涉,在南海仲裁案的審理過程中,準備南海和平倡議的內容實際上耗費我國相當多的時間,然而仲裁庭並不會對南海和平倡議加以審酌,對我國的南海主張並沒有幫助。

另外,東海爭議國家數少,在中、日釣魚台衝突加劇的情況下,日本選擇與台灣談漁業協議也是有其考量。然而與南海爭議牽涉的除了區域內的國家外,還有區域外的大國。早期的南海爭議是東協國家與中國之間的紛爭,近期的南海爭議是中美在亞太地區的角力,國際政治的局勢與東海大不相同。另外,在我國目前的國際處境下,要求南海爭議所涉各國全部同意我國的主張,無異是緣木求魚。更有甚者,各國也明確知道這個仲裁案的目標是誰,想要達到的效果又是什麼,我國一廂情願提出南海和平倡議,各國的反應其實相當冷淡。

我國在2015年5月26日提出南海和平倡議前,對於仲裁案的審理並沒有提出任何法律意見。中國過去在南海鑽油與越南衝突的時候,我們沒有說話;中國在我們主張有主權的島礁上大幅填海造陸的時候,我們沒有說話;中國在南海中破壞我們認為自己擁有的海洋環境的時候,我們也沒有說話;仲裁庭在審理案子的時候,我們沒有積極地透過一切的管道要求參加,設法維護自己的南海主張,直到判決之後,我們才說仲裁庭沒有邀請我們,對我們沒有效力。過去那段黃金的準備期間,我國政府花了極大心力在準備南海和平倡議,現在看起來顯得徒勞無功。

二、我國國際法人才不足

據筆者的瞭解,在政府部門中負責本次南海仲裁案的主要單位是外交部。我國外交特考中雖然有國際法的考科,然而外交人員的培養以具有通才為主,外交部內專精國際法的人才屈指可數,對於仲裁庭釋出的龐大資料,外交部似乎沒有辦法一個單位吃下來分析透徹。

以公務機關的運作模式而言,每當遇到需要投入專業領域研究時,都會倚靠國內的學者來提供意見。然而,在我國,國際法是門冷門的科目,除了需要閱讀大量的英文文獻之外,未來之就業之路也不明確,因此願意出國深造學習國際法,並回國奉獻的學者為數不多。另外,國際法學者與國際法訴訟律師最大的差異在於實戰經驗,我國國際法學者有參與過國際公法訴訟案件的人數,可能是零。

筆者認為,其實如果過去政府早把此次事件定位為一個重要的國際法律案件,應該要向外聘請專業的國際法律師,成為我國的訴訟代理人(像菲律賓一樣),而不是自己就有限的資料做分析,並且以政治的角度去思考本次仲裁案的訴訟程序。花錢讓專業的來,總比自己上場好。

South_China_Sea_vector_svg
Photo Credit: Goran tek-en CC By SA 3.0
「九段線」與南海各國依《聯合國海洋法公約》作出的主張重疊。

三、國家定位有歧見

我國的南海論述,會因為不同的立場有而相當大的區別。國人對於固有疆域的認識,也會因為政治傾向有所不同。

舉U型線而言,有學者主張「國家疆界線」;有學者主張區域內為「歷史性水域」;也有學者主張「島嶼歸屬線」。

通常主張「國家疆界線」的學者年紀最大,他們認為U型線內的水域是我國的內水,外國船艦都不應該進來;主張「歷史性水域」的通常是中生代,他們主張我國對於線內水域具有某種特殊的歷史性權利(但是這樣的主張,仲裁庭已經say no);主張「島嶼歸屬線」的通常是較為年輕一代的學者,他們認為U型線的作用只是說明這個線內的島嶼歸屬於我國所有,對於線內的水域,則必須依據國際海洋法來主張。

剛剛筆者談到,政府機關在處理專業事務時,都會找眾多的學者一起開會,尋求意見。然而事實上,那一個場合中每一位發言的地位都不是相等的,即便認為自己的主張是正確的,也會因為同席有更資深的前輩(而且未來一定遇得到,說不定連升等都在控制之中)先發言了,而有所退縮。