一廂情願的「南海和平倡議」：我國在南海仲裁案過程作為四點總檢討

中國與菲律賓間南海仲裁案結果出來之後，除了對中國之外，對於我國的主張也有很深刻的影響。我國政府與中國政府對判決的態度類同，當然是因為荷蘭海牙常設仲裁法庭（PCA）的判決對自己不利。

相對於中國政府主張「仲裁案是包著法律外衣的政治鬧劇」此種自說自話的方式，我國政府其實在仲裁案下了相當大的心力；但是只能說不是付出就會有收獲，即便政府目前立場是不接受判決結果，筆者認為，詳細檢討過去3年間我國在仲裁案程序中的作法，究竟有哪些應該改進的地方，對於我國未來在南海的論述、對於相類似的國際法訴訟事件，都會有所助益。

一、搞不懂爭議本質，花費過多心力在南海和平倡議之上

大家還記得南海和平倡議嗎？這是繼東海和平倡議之後，馬前總統的一大努力。其實南海和平倡議的核心價值跟東海和平倡議相同，也就是「主權無法分割，資源可以共享」。

馬前總統在主張東海和平倡議之後，與日本順利談成漁業協定，這是馬前總統在任內（甚至到現在）都一直引以為傲的政績。不可否認，東海和平倡議對於解決我國與日本長久以來的漁業爭議有所幫助，但是將東海和平倡議的模式複製到南海議題上，應該是很嚴重的錯判。

理由在於，當菲律賓向仲裁庭對中國提起訴訟之後，南海爭議就不僅僅是單純的軍事以及政治問題了，仲裁案審理的內容，很大一部分與我國的南海主張有著密不可分的關係，無論是U型線的定性或者是太平島的屬性，甚至是其他我們一直以來都主張擁有的島礁，以及依據國際海洋法可以主張的周邊水域，都在這次的爭議裡面被討論。我國本應積極準備法律論述，強化南海主權以及主權權利的主張，這些都需要花上相當大的努力。

然而南海和平倡議是個政治性宣言，內容與法律無涉，在南海仲裁案的審理過程中，準備南海和平倡議的內容實際上耗費我國相當多的時間，然而仲裁庭並不會對南海和平倡議加以審酌，對我國的南海主張並沒有幫助。

另外，東海爭議國家數少，在中、日釣魚台衝突加劇的情況下，日本選擇與台灣談漁業協議也是有其考量。然而與南海爭議牽涉的除了區域內的國家外，還有區域外的大國。早期的南海爭議是東協國家與中國之間的紛爭，近期的南海爭議是中美在亞太地區的角力，國際政治的局勢與東海大不相同。另外，在我國目前的國際處境下，要求南海爭議所涉各國全部同意我國的主張，無異是緣木求魚。更有甚者，各國也明確知道這個仲裁案的目標是誰，想要達到的效果又是什麼，我國一廂情願提出南海和平倡議，各國的反應其實相當冷淡。

我國在2015年5月26日提出南海和平倡議前，對於仲裁案的審理並沒有提出任何法律意見。中國過去在南海鑽油與越南衝突的時候，我們沒有說話；中國在我們主張有主權的島礁上大幅填海造陸的時候，我們沒有說話；中國在南海中破壞我們認為自己擁有的海洋環境的時候，我們也沒有說話；仲裁庭在審理案子的時候，我們沒有積極地透過一切的管道要求參加，設法維護自己的南海主張，直到判決之後，我們才說仲裁庭沒有邀請我們，對我們沒有效力。過去那段黃金的準備期間，我國政府花了極大心力在準備南海和平倡議，現在看起來顯得徒勞無功。

二、我國國際法人才不足

據筆者的瞭解，在政府部門中負責本次南海仲裁案的主要單位是外交部。我國外交特考中雖然有國際法的考科，然而外交人員的培養以具有通才為主，外交部內專精國際法的人才屈指可數，對於仲裁庭釋出的龐大資料，外交部似乎沒有辦法一個單位吃下來分析透徹。

以公務機關的運作模式而言，每當遇到需要投入專業領域研究時，都會倚靠國內的學者來提供意見。然而，在我國，國際法是門冷門的科目，除了需要閱讀大量的英文文獻之外，未來之就業之路也不明確，因此願意出國深造學習國際法，並回國奉獻的學者為數不多。另外，國際法學者與國際法訴訟律師最大的差異在於實戰經驗，我國國際法學者有參與過國際公法訴訟案件的人數，可能是零。

筆者認為，其實如果過去政府早把此次事件定位為一個重要的國際法律案件，應該要向外聘請專業的國際法律師，成為我國的訴訟代理人（像菲律賓一樣），而不是自己就有限的資料做分析，並且以政治的角度去思考本次仲裁案的訴訟程序。花錢讓專業的來，總比自己上場好。

Photo Credit: Goran tek-en CC By SA 3.0

三、國家定位有歧見

我國的南海論述，會因為不同的立場有而相當大的區別。國人對於固有疆域的認識，也會因為政治傾向有所不同。

舉U型線而言，有學者主張「國家疆界線」；有學者主張區域內為「歷史性水域」；也有學者主張「島嶼歸屬線」。

通常主張「國家疆界線」的學者年紀最大，他們認為U型線內的水域是我國的內水，外國船艦都不應該進來；主張「歷史性水域」的通常是中生代，他們主張我國對於線內水域具有某種特殊的歷史性權利（但是這樣的主張，仲裁庭已經say no）；主張「島嶼歸屬線」的通常是較為年輕一代的學者，他們認為U型線的作用只是說明這個線內的島嶼歸屬於我國所有，對於線內的水域，則必須依據國際海洋法來主張。

剛剛筆者談到，政府機關在處理專業事務時，都會找眾多的學者一起開會，尋求意見。然而事實上，那一個場合中每一位發言的地位都不是相等的，即便認為自己的主張是正確的，也會因為同席有更資深的前輩（而且未來一定遇得到，說不定連升等都在控制之中）先發言了，而有所退縮。