一廂情願的「南海和平倡議」:我國在南海仲裁案過程作為四點總檢討

一廂情願的「南海和平倡議」:我國在南海仲裁案過程作為四點總檢討
Photo Credit: 蔡英文 Tsai Ing-wen
我們想讓你知道的是

過高的期望,很容易帶來更深的失望。仲裁庭不僅認為中國對於九段線水域不能主張歷史性權力,也順便在菲律賓的訴訟策略引導下補了太平島一刀。

中國與菲律賓間南海仲裁案結果出來之後,除了對中國之外,對於我國的主張也有很深刻的影響。我國政府與中國政府對判決的態度類同,當然是因為荷蘭海牙常設仲裁法庭(PCA)的判決對自己不利。

相對於中國政府主張「仲裁案是包著法律外衣的政治鬧劇」此種自說自話的方式,我國政府其實在仲裁案下了相當大的心力;但是只能說不是付出就會有收獲,即便政府目前立場是不接受判決結果,筆者認為,詳細檢討過去3年間我國在仲裁案程序中的作法,究竟有哪些應該改進的地方,對於我國未來在南海的論述、對於相類似的國際法訴訟事件,都會有所助益。

一、搞不懂爭議本質,花費過多心力在南海和平倡議之上

大家還記得南海和平倡議嗎?這是繼東海和平倡議之後,馬前總統的一大努力。其實南海和平倡議的核心價值跟東海和平倡議相同,也就是「主權無法分割,資源可以共享」。

馬前總統在主張東海和平倡議之後,與日本順利談成漁業協定,這是馬前總統在任內(甚至到現在)都一直引以為傲的政績。不可否認,東海和平倡議對於解決我國與日本長久以來的漁業爭議有所幫助,但是將東海和平倡議的模式複製到南海議題上,應該是很嚴重的錯判。

理由在於,當菲律賓向仲裁庭對中國提起訴訟之後,南海爭議就不僅僅是單純的軍事以及政治問題了,仲裁案審理的內容,很大一部分與我國的南海主張有著密不可分的關係,無論是U型線的定性或者是太平島的屬性,甚至是其他我們一直以來都主張擁有的島礁,以及依據國際海洋法可以主張的周邊水域,都在這次的爭議裡面被討論。我國本應積極準備法律論述,強化南海主權以及主權權利的主張,這些都需要花上相當大的努力。

然而南海和平倡議是個政治性宣言,內容與法律無涉,在南海仲裁案的審理過程中,準備南海和平倡議的內容實際上耗費我國相當多的時間,然而仲裁庭並不會對南海和平倡議加以審酌,對我國的南海主張並沒有幫助。

另外,東海爭議國家數少,在中、日釣魚台衝突加劇的情況下,日本選擇與台灣談漁業協議也是有其考量。然而與南海爭議牽涉的除了區域內的國家外,還有區域外的大國。早期的南海爭議是東協國家與中國之間的紛爭,近期的南海爭議是中美在亞太地區的角力,國際政治的局勢與東海大不相同。另外,在我國目前的國際處境下,要求南海爭議所涉各國全部同意我國的主張,無異是緣木求魚。更有甚者,各國也明確知道這個仲裁案的目標是誰,想要達到的效果又是什麼,我國一廂情願提出南海和平倡議,各國的反應其實相當冷淡。

我國在2015年5月26日提出南海和平倡議前,對於仲裁案的審理並沒有提出任何法律意見。中國過去在南海鑽油與越南衝突的時候,我們沒有說話;中國在我們主張有主權的島礁上大幅填海造陸的時候,我們沒有說話;中國在南海中破壞我們認為自己擁有的海洋環境的時候,我們也沒有說話;仲裁庭在審理案子的時候,我們沒有積極地透過一切的管道要求參加,設法維護自己的南海主張,直到判決之後,我們才說仲裁庭沒有邀請我們,對我們沒有效力。過去那段黃金的準備期間,我國政府花了極大心力在準備南海和平倡議,現在看起來顯得徒勞無功。

二、我國國際法人才不足

據筆者的瞭解,在政府部門中負責本次南海仲裁案的主要單位是外交部。我國外交特考中雖然有國際法的考科,然而外交人員的培養以具有通才為主,外交部內專精國際法的人才屈指可數,對於仲裁庭釋出的龐大資料,外交部似乎沒有辦法一個單位吃下來分析透徹。

以公務機關的運作模式而言,每當遇到需要投入專業領域研究時,都會倚靠國內的學者來提供意見。然而,在我國,國際法是門冷門的科目,除了需要閱讀大量的英文文獻之外,未來之就業之路也不明確,因此願意出國深造學習國際法,並回國奉獻的學者為數不多。另外,國際法學者與國際法訴訟律師最大的差異在於實戰經驗,我國國際法學者有參與過國際公法訴訟案件的人數,可能是零。

筆者認為,其實如果過去政府早把此次事件定位為一個重要的國際法律案件,應該要向外聘請專業的國際法律師,成為我國的訴訟代理人(像菲律賓一樣),而不是自己就有限的資料做分析,並且以政治的角度去思考本次仲裁案的訴訟程序。花錢讓專業的來,總比自己上場好。

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Photo Credit: Goran tek-en CC By SA 3.0
「九段線」與南海各國依《聯合國海洋法公約》作出的主張重疊。

三、國家定位有歧見

我國的南海論述,會因為不同的立場有而相當大的區別。國人對於固有疆域的認識,也會因為政治傾向有所不同。

舉U型線而言,有學者主張「國家疆界線」;有學者主張區域內為「歷史性水域」;也有學者主張「島嶼歸屬線」。

通常主張「國家疆界線」的學者年紀最大,他們認為U型線內的水域是我國的內水,外國船艦都不應該進來;主張「歷史性水域」的通常是中生代,他們主張我國對於線內水域具有某種特殊的歷史性權利(但是這樣的主張,仲裁庭已經say no);主張「島嶼歸屬線」的通常是較為年輕一代的學者,他們認為U型線的作用只是說明這個線內的島嶼歸屬於我國所有,對於線內的水域,則必須依據國際海洋法來主張。

剛剛筆者談到,政府機關在處理專業事務時,都會找眾多的學者一起開會,尋求意見。然而事實上,那一個場合中每一位發言的地位都不是相等的,即便認為自己的主張是正確的,也會因為同席有更資深的前輩(而且未來一定遇得到,說不定連升等都在控制之中)先發言了,而有所退縮。

不同世代對於國家想像的不同,不僅發生在一半社會之中,就連公務機關以及學界,都會有相同的現象。也因為這樣不同的認知,我國對於南海的論述始終停留在與中國相類似的文字中,沒有人願意對我國南海主張做出大幅度的修正。

當然,國家領導人的想法也是非常重要的考量點,馬前總統對於國家的想像與目前大多數40歲以下的年輕人都不太一樣,在他決定之下的政策,不可能跳脫出過往的固有論述。

由於我國一直以來的主張,並沒有很嚴謹的國際法依據,在沒有人敢去修正或設法補強的前提下,將我國南海主張與國際海洋法放在一起檢驗之後,結果就是現在的情況。

四、兩岸關係導致我們不敢動U型線,只好全部押寶太平島

國際社會對於南海仲裁案關注的重點與台灣不太一樣,由於南海是國際貿易的著要命脈,因此船隻自由航行的權利是各國關注的核心。當然,事實上軍艦的航行自由更是各國重視的議題,如果中國對於九段線內的水域有特別的歷史性權利,中國就可能可以限制其他國家的船隻進入。對於想要「重返亞太」的美國,或是南海周邊與中國有衝突的國家,這樣的結果都不是他們想要看到的。

因為九段線的前身就是U型線,在訴訟進行中,各國(美國)對於我國的主張都非常關心,然而我國政府每當要對外與世界連結的時候,一伸手,就會碰到無形的阻礙-「兩岸關係」。中國建國於1949年,對於南海的論述幾乎是繼承我國而來,一但我國更動了固有疆域的主張,將會影響到中國主張的效力,一但影響到中國的主張,兩岸關係將會陷入冰點。夾在中國與美國之中,我國不敢往任何一邊傾斜,因此就只好維持原本的南海主張(說給中國聽),並且表示將尊重國際法且不會與中國聯手(說給美國聽)。

在不敢碰觸U型線的前提下,「太平島是島」的主張便成為政府轉向的目標。南海仲裁案中其他與我國有關的議題都太過棘手,牽扯到中、美、台的三邊關係,另外我國也有太多主張的島礁目前已經由其他國家所控制,不可能一次挑戰所有的國家;然而主張太平島是島,則可以把對手導向菲律賓,另外也有具體的內容可以說。

筆者以為,這樣的操作方式,必須要配合一件事,那就是我們對於太平島要有非常深厚的國際法論述。

島嶼的定性在國際法領域中是一個爭議性相當大的議題,從過去《聯合國海洋法公約》的籌備會議中,就受到不少國家的討論以及爭論;國際法學者對於島嶼的定義也有著寬嚴不一的認定;各國間也有許多不同的實踐,更重要的是,在本次仲裁案判決之前,沒有一個國際仲裁機構或國際法院對於島嶼的要件有下過任何的定義。

我國缺乏國際法的訴訟人才是不爭的事實,對於如此重大的議題,或許真的應該要考慮由專業的國際法律師事務所來承接,可能會好過單單憑靠自己做出主張。

然而,在仲裁案進行的後期,我國傾全國之力要向外界證明太平島符合國際海洋法上島嶼之定義,可以主張專屬經濟海域(實際上我們到現在都沒有主張),民眾也將太平島視為最後的保衛戰,並且混雜了我們對於日本主張沖之鳥具有專屬經濟海域的複雜情緒,舉國上下將情緒抒發點放在太平島之上。

過高的期望,很容易帶來更深的失望。仲裁庭不僅認為中國對於九段線水域不能主張歷史性權力,也順便在菲律賓的訴訟策略引導下補了太平島一刀。

結語

在仲裁案結果出來後,國內政治人物各種不同的言論讓人眼花撩亂;將結果歸因於藍綠統獨領導人的錯誤更是不正確,筆者僅提供自己在這件案子上的觀察,希望能激起更多公眾對於此一事件的理性討論。

仲裁庭的判決對我國不可能毫無影響,一味地跟著情緒行動對於我國並沒有好處。唯有檢視問題的核心,才有可能思考下一步要走的路。

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責任編輯:翁世航
核稿編輯:闕士淵