以小事大的藝術:看看新加坡、緬甸幫我們上的「小國外交」四堂課

以小事大的藝術:看看新加坡、緬甸幫我們上的「小國外交」四堂課
Photo Credit: Maxime Bonzi

我們想讓你知道的是

像台灣一般的小國如何在大國夾殺之下,走出一條自己的路?讓國際趨勢觀察家劉必榮和你聊聊,小國的生存之道。

文:劉必榮(本文摘自《國際觀的第一本書》,先覺出版)

小國有外交空間嗎?以小事大的藝術

「一個國家小不小,除了看實力,還要看領導人對外交的自我期許,以及在國際上的表現。如果沒辦法影響國際體系,沒辦法自己保護自己的安全,只關心與自身相關的議題,外交上的自主性也不足,就是小國。」

我們該如何觀察小國的外交?小國的外交有哪些特色?

先談一下什麼叫小國。學界對於小國,有些是根據土地和人口來區分,也有些是根據主、客觀認知來區分。早年有學者將人口一百萬以下的國家定義為小國,後來定義逐漸放寬,將人口一千五百萬以下的國家視為小國。至於領土,則以十萬平方公里為門檻,不到十萬平方公里者為小國。但是也有學者指出,經濟力量愈來愈重要,所以應該加入一項經濟指標,就是GNP不到世界GNP總量一%的國家,應該被列入小國。

這些土地、人口和經濟能力等客觀標準,後來都被證明沒有什麼太大的意義。因為許多標準都在變動(比如人口多寡的門檻),真正重要的是,要看兩個國家的相對位置(比如A國在區域內算是大國,但碰到美俄等國家卻變成相對的小國)、該國領導人對己身外交的自我期許,以及在國際舞台的表現。

一個國家如果沒辦法影響國際體系,沒辦法靠自己的力量保護自己的安全,所關心的事務也很窄,只對與自身相關的議題有興趣,外交上的自主性也不足,這就是小國。

新加坡:讓大國想吞也不敢吞的「刺蝟」外交

小國在外交上會有什麼「取向」?所謂「取向」,是指這個國家面對周遭環境時,是選擇孤立、中立,還是積極參與?這要看她所處的地理位置。以新加坡為例,地處麻六甲海峽的出口,自古就是兵家必爭之地。所以新加坡的外交政策也盡量左右逢源,引進各方勢力進入東南亞,讓他們彼此平衡,也藉此保住新加坡的安全。

新加坡資政李光耀曾經指出,新加坡的外交政策在於讓各個強國都認為新加坡和自己的利益是「相關的」。當新加坡和每一國的利益都相關時,各國怎麼可能去攻打新加坡呢?

新加坡一直想在區域中扮演有用的角色。除了交通與金融服務樞紐之外,新加坡也想成為教育中心,因此拉進許多西方名校在新加坡設立分校,希望吸引亞洲學生到新加坡求學。教育在這裡變成知識產業,也成為新加坡的新特色。新加坡人自己也承認,在性格上普遍存在著一種「怕輸」的心態。所以當新加坡一看到其他亞洲地區因興建賭場而帶來經濟繁榮,便也趕緊開始興建賭場。追上去、趕上去,增加自己的價值,是新加坡小國生存的要訣。

可是光靠在大國之間維持平衡,還是不保險,所以新加坡還依賴另外兩個方法來維持己身的安全:一是區域外交的自制,一是全民國防的建設。新加坡的外交官是相當優秀的,在國際上常可看到新加坡外交官的傑出表現,而且由於新加坡國家小,不會對其他大國造成威脅,所以一些國際會議也樂得讓新加坡外交官擔任主席。當然,新加坡政治的清廉,以及政府的行政效率,也是其外交官在國外可以獲得尊敬的另一原因。想想,如果新加坡內部貪污橫行,國際形象極差,外交官再優秀,也無法在國際舞台抬起頭來。

不過在東南亞的區域之內,新加坡的外交則是相當自制。以新加坡與中國的關係為例,新加坡從不自稱是中國和台灣之外的第三中國,也一直堅持自己會是區域內最後一個跟中國建交的國家。她怕的就是周遭馬來人對華人勢力的猜忌。因此,儘管新加坡和中國的關係不錯,還是一直等到印尼和中共關係正常化之後,才在一九九○年和中國建交。這就是小國「以小事大」的智慧。

新加坡代表東協國家與區域外的國家交涉時也是如此。一九九○年代上半,東南亞經濟危機發生之前,大家都看好東南亞的發展,歐盟也有意和東南亞國家建立良好的關係。於是新加坡就開始奔走,全力促成亞歐會議(東協與歐盟)的召開。但她是在幕後出力,台前卻推舉泰國出來主持第一屆亞歐會議,讓泰國享受一切的光鮮。這又是一次身段柔軟的以小事大。

在國防建設上,新加坡也從不懈怠。新加坡最初提出的是「毒蝦米」的政策。在小蝦米對大鯨魚的環境裡,如果任何一個強國想把新加坡一口吞了,她有辦法讓人吞不下去,或是吞下去,也得付出很高昂的代價。

但是後來新加坡發現,「小蝦米」是以色列的政策。以色列被伊斯蘭國家圍繞,新加坡也被伊斯蘭國家圍繞。以色列和伊斯蘭國家的關係緊張,新加坡卻不願意給人與周邊國家同樣關係緊張的聯想,因此她改採瑞士的戰略,不作「小蝦米」,改作「刺蝟」。小蝦米還可能被吞下去,刺蝟則你連吞都不敢吞。這個戰略看起來是又進了一層,但背後蘊含的又是許多的外交智慧。這些都是我們觀察小國外交行為的重要方向。

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任何一個強國想把新加坡一口吞了,她有辦法讓人吞不下去,或是吞下去,也得付出很高昂的代價。Photo Credit: Luca Sartoni

小國外交槓桿計劃:在國際情勢變化中找到著力點,奮力一擊

「抓住國際情勢的變化,並從中找到著力點,奮力一擊的精采外交個案,也是我們觀察國際情勢時可以特別留意的。」

緬甸

緬甸的外交則不同。緬甸獨立之初,在外交上曾經相當活躍,緬甸外交官宇譚擔任過聯合國祕書長。面對中國,緬甸也努力爭取要做第一個承認中共的國家。周恩來在與緬甸舉行邊界談判時,也刻意對緬甸讓步,透過緬甸塑造出中國對周邊小國的友好形象。這時的緬甸,是一個在國際舞台活躍,在區域內以小事大的國家,和新加坡有一點像,但不完全一樣。因為新加坡強調的是在區域內維持各個大國的平衡,緬甸則一面倒向中國。

後來,緬甸有好長一段時間改變了「外交取向」,改採孤立政策。因為她認為自己的經濟可以自給自足,而孤立政策也有助於緬甸發展自己風貌的社會主義。所以在過去好長一段時間,我們都感覺到緬甸好像屬於「後山」的國家,與外界或至少西方國家的互動極少。緬甸似乎也想靠「無用之用」的哲學,為自己的安全設一個屏障。

其實緬甸地處印度洋東岸,戰略位置極佳,本來可以在各個強權之間左右逢源的,但是她並沒有這樣做,只是跟中國保持良好的關係。中國也利用緬甸西部的海岸,建立印度洋的軍事監控基地,密切注意印度在印度洋的活動。通常具有這樣戰略地位的國家,都會以地理位置為槓桿,在外交上獲取最大利益。中亞的烏茲別克就是一個例子。

烏茲別克

烏茲別克境內一大部分就是以前的花剌子模,烏茲別克也以蒙古後裔蒙兀爾王朝傳人自居,對於在區域內扮演重要角色,一直懷有強烈的企圖心。唯一欠缺的是空間與槓桿。本來烏茲別克和另外四個中亞國家(哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克、土庫曼)都是前蘇聯的加盟共和國,中亞地區也一向被視為蘇聯的勢力範圍,西方無從進入。蘇聯瓦解之後,這些國家紛紛獨立,對西方的大門一下子敞開了,這就為烏茲別克提供了外交的空間。中亞本就盛產石油,再加上九一一恐怖攻擊之後,美國進入阿富汗反恐,亟需在中亞建立基地,使得中亞國家變得炙手可熱,讓烏茲別克因此有了外交的槓桿。烏茲別克因此得以在俄、中、美之間遊走,在各國的矛盾與合作之間爭取自己的最大利益。這也是小國外交的典型。

波蘭

利用國際情勢為槓桿,為自己爭取最大外交利益的做法,波蘭也用過。波蘭地處俄國與德國之間,歷史上曾被瓜分三次,因此相當缺乏安全感。一九八九年東歐剛變天的時候,我到波蘭旅行訪問,在華沙欣賞了一場前衛藝術展。展覽的主題叫「波蘭人、德國人、俄國人」。展覽中有一部作品是一張地圖,乍看之下沒什麼特別,但再細看,發現波蘭不見了!原來波蘭地方變成一片海,波蘭的國土被搬到大西洋英國旁邊去了。只見地圖底下配一行說明:「如果能把波蘭搬到海裡,那該多好!」這句話充滿多少小國的無奈。

波蘭西邊與德國的交界,歷史上不斷變動,從來沒有一個成文的條約,清楚規範德波的邊界。一九八九年柏林圍牆倒塌,西德總理柯爾全力推動東、西德的統一。德國統一豈是等閒小事?它代表的是歐洲中部地區權力的重新分配。德國太強、太大,而且過去兩次世界大戰又都是德國所發動,周邊國家面對這樣一個德國居然又要再度統一,當然高度警戒。俾斯麥當年輔佐威廉一世統一日耳曼時,也遭遇過同樣的問題。日耳曼還沒統一,德意志帝國還沒建立,俾斯麥也還只是普魯士首相時,他在國際舞台意興風發,外交藝術揮灑得淋漓盡致。可是一八七○年日耳曼統一、德意志帝國建立之後,俾斯麥發現外交空間突然沒有了。因為德國太強,不統一還好,一旦統一,立刻就變成各國圍堵防範的對象。

柯爾總理面對的情境也是一樣。為了避免德國再次統一會對周邊國家造成壓力,柯爾處處小心,務求在統一之前安撫好周邊國家的情緒。於是他飛到波蘭,倡言德波和解,同時還和波蘭總理一起到德波邊界的一間小天主堂,在聖母像前跪下祈禱,祈求德波兩國永不生戰。兩位領導人淚流滿面地禱告的景象,讓人看了也為之動容。德國所致力的,就是非常明顯的「以大事小」。

波蘭則把握這個機會,向德國提出要求:雙方簽訂條約,保證德國統一之後,不改變德波現行的邊界。柯爾答應了。這是波蘭外交的一大成功。因為過去數百年來,德波邊界從來就沒有明文規定過。尤其是上西利希亞這塊地區,一九八九年我到波蘭時,特別問當地人:「你們覺得這裡是波蘭的、還是德國的?」他們回答我:「這怎麼說呢?幾百年來,不同國家都曾擁有這塊地區。」這就像清朝納蘭性德所寫的詞:「自古江山無定數,畫角聲中,牧馬頻來去!」

不過現在波蘭卻以小國外交的智慧,抓住德國統一的契機為槓桿,爭取到德國以條約保證邊界不變的承諾。像這樣,抓住國際情勢的變化,並從中找到著力點,奮力一擊的精采外交個案,也是我們觀察國際情勢時可以特別留意的。

韓國

說到以大事小,我們倒可岔出來談一下二○○八年七月底,美國面對韓日領土爭執的外交手腕。日韓兩國有獨島(日本稱竹島)的領土爭議,美國表面上對爭議保持中立,但因為韓國實際上控制了獨島,所以美國官方網站把獨島登記為韓國領土。

二○○八年七月二十五日,美國內政部地質調查所下的「地名委員會」,把原登記為南韓領土的獨島改為「主權未定」,引起韓國輿論譁然。二十八日,南韓駐美大使會見副國務卿伯恩斯要求變更決定,美方明確拒絕。地名委員會宣稱此決定不可以推翻。可是到了三十日,布希總統親自出面改變立場,表示決定將「主權未定」改為「南韓領土」。

布希會這樣做,當然有理由。因為同年八月五日布希將訪問南韓,而美韓之間不久前才因為南韓政府決定開放美國牛肉進口(前三年因為發現口蹄疫,而禁止美國牛肉進口),在國內掀起軒然大波,反美、反政府的情緒久久不能消退。布希不希望在這個時候火上加油,所以獨島問題峰迴路轉,歸屬登記改變的問題一下子就有了轉圜,南韓民眾也因此欣喜若狂。

從某個角度來看,美國這樣做當然是「以大事小」。不過南韓作為小國,也開始擔心,美國這樣做,會不會要求以什麼代價作為回報?韓美之間還有許多議題等待解決,比如「駐韓美軍防衛費分攤比例的問題」「駐韓美軍返還基地的環境污染問題」「韓國向阿富汗派遣警察」「延長韓國在伊拉克駐軍的問題」等等,這些都還要談。在美國這樣一收一放之間,會不會讓韓國付出更多的代價?

從美韓雙方交手的過程中,可以學到一些談判技巧。不過把它放在大國與小國的脈絡裡觀察,更可以給我們啟示:韓國的憤怒、欣喜與焦慮,不正是小國與大國交手的深刻描寫?

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韓國的憤怒、欣喜與焦慮,都是小國與大國交手的深刻描寫。Photo Credit: yeowatzup CC0

小國應比大國更加關注國際情勢

「小國面對周遭環境,可能採取中立(例如瑞士)、孤立(例如緬甸),或積極參與(例如新加坡)的取向。如果具有地理或資源優勢,可以藉此為槓桿,在外交上獲取利益。但如果是沒辦法左右逢源,也沒辦法採取孤立政策的國家,就只有積極拉攏大國,鞏固與盟國的關係一途。」

先前討論的是地處要衝、可以左右逢源,或有能力僻處一隅、採取孤立政策的小國。但是那些沒辦法左右逢源,也沒辦法採取孤立政策的國家,又該怎麼辦呢?她們就只有積極拉攏大國,鞏固與盟國的關係一途。一九六三年以前,西德緊緊拉住美國,聲稱要解決東、西歐對峙的問題,必須先解決東、西德分裂的問題。怕的就是美國繞過西德,直接與東歐和蘇聯和解,犧牲德國的利益。

台灣也是一樣。在老蔣總統時代,台灣的外交說詞是:「世界衝突的根源在亞洲,亞洲衝突的根源在中國。」意思是說,如果要解決世界的衝突,就必須先解決中國的問題。不能犧牲中國,直接和蘇聯進行和解。像這樣,在外交取向上緊緊抓住大國,也決定了小國的外交角色:「忠誠盟邦」。

研究一個國家的外交政策,我們通常會看三個要素:

一是該國外交政策的「取向」,也就是前面所說的孤立、中立或同盟。
二是該國想要扮演的「角色」:是區域的保護者?是革命的先鋒?是改革的模範?還是前面所講的忠誠盟邦?
三是該國外交政策的目標,包括近程目標、中程目標,以及長程目標。達成這個目標,需要花多少時間?需要多少國家配合?這都影響到目標的設定。

當一個小國緊緊抓住大國的時候,大國外交常常會受到小國的影響,甚至使大國因此被拖入她不想進入的戰爭之中。美國就經常為此感慨:到底是「狗搖尾巴」,還是「尾巴搖狗」?他們也曾拿《格列佛遊記》自況:格列佛明明是個塊頭那麼大的人,但是到了小人國卻被人拿繩索絆住,綁手綁腳,處處受制。誰說大國就可以為所欲為?

一九五四年、五八年兩次台海危機,美國學者就警覺,很可能會被台灣拖進戰爭之中。所以後來美國就一直警告台灣:在台海防衛的問題上,我可不是給妳一張空白支票,要什麼就有什麼。但是反過來看,小國如何拖住大國,不也正是觀察小國外交政策的一個脈絡?

「聰明的小國懂得利用國際情勢的變化,從中找到著力點,謀求己身的利益,例如波蘭在東、西德統一之際,爭取到明定德波邊界從此不再更改。小國對大國的影響力不一定小。當一個小國緊緊抓住大國,大國外交常常會受到小國的影響,甚至因此被捲入不想進入的戰爭之中。」

當然,對小國而言,比較保險的還是盡量參與國際組織。因為就算依附大國,也有可能因大國之間的衝突而被犧牲掉,所以最好是積極參與國際組織,用組織的力量增加自己的外交槓桿。以土耳其和希臘的衝突為例,土耳其是大國,希臘是小國,關係本就不睦,又因為土耳其入侵賽浦路斯,扶植島上土裔成立政府,而使兩國關係惡化。然而希臘雖小,卻是北大西洋公約組織的成員國,希土真要發生衝突,說不定希臘會引進北約的力量來對抗土耳其。於是土耳其也趕緊加入北約,這樣就可以用北約的機制,來制約雙方衝突的規模。

小國為了和國際組織掛鉤,通常會把自己的外交政策目標講得相當神聖小國不可能動輒高舉自己的國家利益,她一定高倡「人類的共同利益」或「世界和平」等崇高的目標,這樣才能在國際組織中找到奧援,也才不會遭到攻擊。所以那些高倡裁軍、弭兵的,一定是小國。從春秋戰國時代就是這樣,到現在也沒有太大的變化。

當然,也不是每一個小國都對國際組織情有獨鍾。有的國家就擔心,一旦加入國際組織,不管北約也好,聯合國也好,會因此喪失自己的自主性。瑞士就是典型的例子。她既不願加入歐盟,也一直延遲到二○○二年才勉強加入聯合國,怕的就是喪失作為中立國的迴旋空間。

不過也有學者指出,在全球化的浪潮下,世事愈來愈充滿不確定性,所以有愈來愈多的歐洲小國,願意加入歐盟以尋求安定感。這些小國加入歐盟,雖然不能改變歐盟的遊戲規則(遊戲規則多半是由大國決定的,小國很難影響議程與發展方向),但是卻有能力在必要時,或擔心自身利益受到損害時,扮演「煞車」的角色。例如歐盟憲法,是由法、德等大國設定方向和藍圖,但必須所有成員國一致通過才能生效,所以當愛爾蘭以公投否決歐盟憲法時,整個憲法進程就停了下來。這就是小國的煞車作用。

因此,小國怎麼面對國際組織?是迎是拒?如何利用國際組織的議事規則,增加外交槓桿?這些都是觀察小國外交的重要面向。

不過有一點必須說明,小國就算積極參與國際組織,她所關心的事務還是相當侷限,多半還是限於區域內的事務。對於全球性的事務,她就算有心,也是無力,所以慢慢地格局就小了。這只要看我們自己媒體上有多少國際新聞,以及國際新聞報導裡出現過的國家名字有多少,就可以得到證明。其實小國應該比大國更加關注國際情勢的變化才對,但是卻往往出現這種「應然」和「實然」的差距。這也算是一種感慨吧。

書籍介紹

《國際觀的第一本書》,先覺出版

作者:劉必榮

劉必榮,東吳大學政治學系教授,國際關係專家,國內談判權威。

國際觀,決定你的世界有多大!看世界的方法,是21世紀人才必修的通識學分。中國崛起、油價飆漲、地震颶風天災頻傳、中東情勢緊張……這些頭條新聞我們都聽過了,但誰有辦法講明白,這一切到底對我們有什麼影響?國際觀是你我輸不起的競爭力;把世界看得更清楚,才能保住自己及下一代的飯碗。劉必榮教授累積多年對國際情勢的觀察,讓你學會用專家的眼光看世界!

Photo Credit: 先覺出版

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Photo Credit:Maxime Bonzi @ Flickr CC BY SA 2.0

責任編輯:鄒琪
核稿編輯:楊士範