藝文單位行政法人化系列專題(二):「行政法人」從何而生,往何處去? 一切從英國談起……

藝文單位行政法人化系列專題(二):「行政法人」從何而生,往何處去? 一切從英國談起……
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我們想讓你知道的是

「行政法人」類似機構或組織體的發展淵源,正是伴隨著新自由主義)及其下衍生的「新公共管理」思潮而生,一切都是從英國而來......

文:陳韋臻

高雄一法人轄三館(高美館、電影館、史博館)的改制計畫【1】,因眾人對行政法人組織相對陌生,加上三個性質各異的文化場館改制單一行政法人在治理上可想像的複雜,引發了媒體對行政法人的關注,包括《art plus》與《報導者》合作的〈行政法人再起〉,以及《今藝術》出刊的8月號專題,都有完整報導。

然而,預計於明年1月正式改制的「高雄市專業文化機構」,並非將來台灣唯一新設立的行政法人。除了現已由中央政府成立的四個行政法人【2】,地方政府亦紛紛摩拳擦掌,準備設立地方層級的行政法人【3】,其中的藝文單位包括了台北市表演藝術中心、台南市美術館等。

在高市行政法人風波中,市政府公告了《高雄市專業文化機構設置自治條例答客問》(下稱《答客問》),解釋各界對於改制的疑慮,其中不可避免的援引了日本、英國等地的行政法人機構,作為國際平行對照的範本。然而,日本的「獨立行政法人」或英國的「非部門公共組織體」(一般稱為「非部會公共機構」),成立的時空與原因究竟為何,其組織結構與運作方式,又是否能夠移植到台灣的實務環境,其中又可能出現哪些差異。本系列專文即從此出發,以探究國外行政法人相關組織為本,概略梳整其中的差異與歷史發展。

政府:「你們要好好照顧自己」 伴隨新自由主義而生的「新公共管理」思潮

「行政法人」類似機構或組織體的發展淵源,正是伴隨著新自由主義(Neoliberalism)及其下衍生的「新公共管理」(New Public Management,簡稱NPM)思潮而生。

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Photo Credit:AP/達志影像

1979年,英國保守黨在柴契爾領軍下執政,英國政治與經濟模式全面擁抱新自由主義(Neoliberalism),致力鼓勵自由市場、降低政府任何可能的干預、追求參與者的最大利潤。此一導向也重新改寫了英國公屬機構的角色與運作模式,帶來包括如今我們都已慣見的政府業務民營化、工作外包,以及以效率、效能和經濟(所謂3E)評估政府工作績效的稽核邏輯。【4】

此一背景促成了所謂「新公共管理」的發展,也是當今主流「企業型政府」的淵源,其組織運作包括幾個要素:

  1. 公共部門的專業管理:以清楚課責為目標;
  2. 明確標準化與量化的稽核:以明確的目標效益為課責基礎;
  3. 強調產出結果的控管:以產出結果取代事先介入;
  4. 公共部門轉向去中央、分散化:以最大效能為目標;
  5. 公共部門服務具備競爭性:以更少的支出達到更高的標準;
  6. 強調私部門的管理模式:以企業規範的管理工具引入公部門服務;
  7. 在資源使用上強調紀律及撙節:確認資源需求並「以少做多」。

(”A PUBLIC MANAGEMENT FOR ALL SEASONS?”, Christopher Hood, 1991)

「新公共管理」的影響範圍含納了本文所探究的「行政法人」類似機構的構成與轉變-即英國既有的「非部會公共機構」(Non-Departmental Public Bodies,簡稱NDPBs),以及80年代末期產生的「執行機構制度」(Executive Agencies),而後者即是日本在經濟泡沫後迎向「獨立行政法人」時代的參考對象。

在政府改造大旗下,這些以企業為師、以市場為導向的產物,對於身負藝文研究、推廣職責的單位,包括高雄市《答客問》一文中所提及的「日本獨立行政法人國立文化財機構」與「英國大英博物館的非部門公共組織體」,最直接的影響,包括了縮減預算人事精簡,與民間企業產生募資、合作甚至共生的關係,以及常見的勞務外包階段性專案的橫生,更重要的是師法民間企業追求最大產出效益的精神,透過「量化」衡量標準,以稽核藝文機構的執行「效能」。

由於台日行政法人的發源主要以英國為師,因此以下簡述英國行政法人類似機構的背景、設立,以及在文化機構上的作用和影響。

「行政法人」之祖:英國「非部會公共機構」

英國政府組織中,除了核心部會與非內閣部會,包括了兩類政府組織彈性化的設計,即非部會公共機構(NDPB)與執行機構(Executive Agency),類似於台灣的行政法人,前者主要是基於效率、專業、去政治化與擺脫行政機關制度而建置,後者則為執行機構,與部會的關係大致如下:

行政法人圖表1
Photo Credit:放映週報提供

由核心向外,除了顯示政府對各類型部門掌控權的削減,同時也是公共轉向私有性質的向度。

英國的NDPBs,又稱「準自主性之非政府機關組織」(Quasi-Autonomous Non-Governmental Organizations,簡稱Quangos),包含所謂的英國行政法人(Executive NDPBs),是自16世紀以來即存在的單位。直到1990年代柴契爾行「新公共管理」概念後,針對此類組織進行盤點、調查與加強管制,包括引入私部門的效率控管,並強調課責及監督制度,形成當代「與政府保持臂距的機構」之運作基礎。

而執行機構則是柴契爾推行的另一種新制度,將各部會所屬的業務機關改制為「自立單位」,類似代理承包廠商的概念,目的是將政策與執行分家,基本上仍屬部會組織。日本與台灣的行政法人制度,一方面受到「執行機構」的影響(尤其是政策與執行分家的分工概念),但在制度設計上,更類近於NDPB機構,包括外於政府部會獨立運作,以官派董事長制度為主,制度目的在於創造更高的產出效益。

我會(盡力)好好過:文化單位行政法人的運作與處境

台灣在解釋行政法人制度時,經常引用的大英博物館(The British Museum)、英國電影協會(The British Film Institute)等,皆屬NDPBs,由「文化、媒體與體育部」(Department for Culture, Media and Sport)所成立,部會每年提撥固定經費(grant-in-aid)資助其基本運作資金,並同時透過商業性、贊助性、募款或收費等活動獲得經費來源,其下亦掌有各種子單位,從事不同的商業性活動

這些文化單位在「新公共管理」的概念下,面臨了管理、與營運上的全新難題。一是在管理上仿效商業機構以量化績效的衡量機構表現,在營運上,則面臨來自部會的預算刪減、可用經費來源分散的處境。機構的對策,則是強化與民間單位合作或募款的關係。但在此狀態下,原先在文化單位中至關重要的研究人員,地位相對邊緣化,教育部門與推廣或募款的部門則起而代之,同時,負責統籌活動或展覽的專案經理人也占居要角。

面對大眾、轉向商業化的經營模式成為組織存續的重點,尤其是英國政府在2010年「公共機構改革」開展後,將對NDPBs全面展開評鑑計畫 ,依法每三年固定根據任務、職權與作用,決定NDPBs的存續、裁撤或轉型,再根據效能、撙節及促進經濟成長潛力,對NDPBs及主管部會課責與確認運作機制。

在英國「文化、媒體與體育部」下,至2015年底共有35個行政型NDPBs(其中有9個體育相關行政法人單位,其餘皆為文化媒體博物館或發展單位),為各部會之冠【5】。然而,以10個部門的平均單位補助款而言,相較於平均單位支出款,「文化、媒體與體育部」之下的NDPBs的補助款僅占總支出的53%,同樣為10個部門之冠(見下表)。

圖表-01
Photo Credit:Public bodies 2015, p. 20

換言之,「文化、媒體與體育部」之下的NDPBs自籌率為10個部會中最高,也代表相較於教育、交通、能源、健康等公共服務的行政法人而言,「文化、媒體與體育部」之下的行政法人是在商業化、與民間企業或私人贊助往來最緊密的行政法人。

這種資源分配的結構,以及因此擬定的經營方向,直接決定了文化服務單位的政策與計畫。以大英博物館2015-16年度的階段性目標為例,其中一半的優先重點,都和市場及經濟政策相關,包括:阿布達比的札耶德國家美術館計畫-向新興市場經濟體(Emerging Economies)靠攏;回顧使用者經驗-消費者市場優先考量;另外還包含發展新的財政持續性方案,以及增加籌款收入來源。

以大英博物館為例,回顧2014到15年間的資產總額(見下表),確實可見其花費諸多心力自籌經費。該年度由「文化、媒體與體育部」提撥的經費總計4,321萬英鎊,透過各種募款、交易自籌的收入則約7,494萬英鎊,總計11,816萬英鎊,自籌率約為63%;而該年度總支出為10,460萬英鎊;淨利達1,355萬英鎊(約54億台幣)【6】。

大英博物館收入表
Photo Credit:放映週報提供

也正是在引入私人企業精神和運作方式的目標和模式之下,為了「以少行多」,大英博物館以行政法人的身分,在其下設立了營利事業,包括大英博物館公司(British Museum Company Limited)、大英博物館投資公司(British Museum Ventures Limited)負責非美術館現場的交易與出版,以及大英博物館大中庭公司(British Museum Great Court Limited)負責教育、會議或其他創收商業活動,目的即是創造最高效益。

此追求經濟效益與效率的目標,在英國整體文化發展上,形成了2000年後的「文化創意產業」現象。尤其是英國「文化、媒體與體育部」出版的《創意產業概覽》中,援引了大量的企業評估等統計數據與詞彙,並強調民間產業與政府的「夥伴關係」,此一方面突顯出後福特主義時代下,一般企業挪用藝術創作特質的勞動治理模式,「進取式」的勞動成為普遍的個人價值。

另一方面,也將國家文化治理的思維,從以往由上而下的「統治機制」,進一步推向具經濟產值、市場交易性質的對價擂台,將新經濟價值灌輸到文化工作場域內。當今,這種文化產業的思維邏輯,也由英國拓展至全球各國的文化政策中,導致馬克.班克斯(Mark Banks)在《文化工作的政治》(The Politics of Cultural Work)一書中疾呼:

文化工作者的角色,正由原先能與合作方平起平坐的反身性工作者,逐步轉為自我剝削、內化企業進取式管理的勞動狀態,甚至以此為獨立、自主、優秀的自我肯認。

藝文行政法人≠藝人:「量化產值」思維下,管理行政法人的陷阱與課題

回頭再看當今英國各部會的「行政法人」之發展、運作與資源分配,以英國行政法人實施歷史悠久,文化部門行政法人數量凌駕於其他部會,其自籌率更是讓其他行政法人難以望其項背,此時,我們除了肯認行政法人在治理上難以否定的優點(包括獨立性、專業性),更需要正視文化單位在各類行政法人之中的特殊性-文化展演活動的「特殊需求」,導致文化「執行」單位比其他公共服務系統更容易將核心權威的支配去集中化,改以各樣機構與部門,行管理與執行之實,同樣的,一旦主管機關(包括文化部及地方文化局)偏失文化生產與累積的方向,也更容易導向商業化量化效益最大化的思維和稽核模式,畢竟,文化生產與累積的非物質影響難以計算,「計價」相對之下容易多了。

最末,英國公屬機構的彈性化建置,主要為了將政策與執行分流,文化單位行政法人核心目標為實踐政府的文化政策,並以此向下擬定經營計畫、年度作業計畫以及績效目標等。那麼,或許台灣在中央及地方單位前仆後繼湧向行政法人制度之前,得率先提問的是,我們的文化政策究竟為何?倘若文化單位得以專業化與去管制,我們的文化願景又究竟何在?

【1】上一篇〈現在進行式:高雄市「一法人三館所」修法〉出刊後,6月14日高雄市議會即二、三讀通過《高雄市專業文化機構設置自治條例》,針對外界質疑提出修正,並附帶兩項決議,包括:

  • 高美館為第二階段實施,待文化局與議會充分溝通,議會同意後,始納入行政法人營運業務範圍。
  • 市府補助該行政法人的經費,前三年不得低於改制前一年度編列的預算總額,第四年起之自償率應參酌未來的《文化基本法》精神或中央目的事業主管機關的規範。

【2】目前中央主管的行政法人共有四個,包括:國家表演藝術中心、國家運動訓練中心、國家災害防救科技中心,以及國家中山科學研究院。其中「國家表演藝術中心」是由國立中正文化中心(兩廳院)改制而來,後者是台灣第一個成立的行政法人,自2004年初立法院三讀通過設置條例,迄今運作已超過十年,2014年改制為國家表演藝術中心,轄下包括兩廳院、台中歌劇院、高雄衛武營國家表演藝術中心,以及附設團隊國家交響樂團。
【3】2015年5月中央開放地方政府申請行政法人設立,已提出申請者包括台中市政府的「台中市產業再生發展中心」及「台中市公共住宅服務中心」、台北市政府的「台北市表演藝術中心」、台南市政府的「台南市美術館」,以及內政部已經同意設置的「新北市居住服務中心」等。
【4】柴契爾在執政時,推動的重要改革包括1979年的效率稽核(efficiency scrutinies)、1982 年的財政管理改革方案(Financial Management Initiative)以及 1989 年的續階計畫(Improving Management in Government:The Next Steps)
【5】見Public Bodies 2015 data directory update as at 31 December 2015
【6】見The British Museum: REPORT AND ACCOUNTS FOR THE YEAR ENDED 31 MARCH 2015, p. 33.

本文獲放映週報授權刊登,原文刊載於此

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責任編輯:曾傑
核稿編輯:楊之瑜


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