藝文單位行政法人化系列專題(二):「行政法人」從何而生,往何處去? 一切從英國談起……

藝文單位行政法人化系列專題(二):「行政法人」從何而生,往何處去? 一切從英國談起……
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「行政法人」類似機構或組織體的發展淵源,正是伴隨著新自由主義)及其下衍生的「新公共管理」思潮而生,一切都是從英國而來......

文:陳韋臻

高雄一法人轄三館(高美館、電影館、史博館)的改制計畫【1】,因眾人對行政法人組織相對陌生,加上三個性質各異的文化場館改制單一行政法人在治理上可想像的複雜,引發了媒體對行政法人的關注,包括《art plus》與《報導者》合作的〈行政法人再起〉,以及《今藝術》出刊的8月號專題,都有完整報導。

然而,預計於明年1月正式改制的「高雄市專業文化機構」,並非將來台灣唯一新設立的行政法人。除了現已由中央政府成立的四個行政法人【2】,地方政府亦紛紛摩拳擦掌,準備設立地方層級的行政法人【3】,其中的藝文單位包括了台北市表演藝術中心、台南市美術館等。

在高市行政法人風波中,市政府公告了《高雄市專業文化機構設置自治條例答客問》(下稱《答客問》),解釋各界對於改制的疑慮,其中不可避免的援引了日本、英國等地的行政法人機構,作為國際平行對照的範本。然而,日本的「獨立行政法人」或英國的「非部門公共組織體」(一般稱為「非部會公共機構」),成立的時空與原因究竟為何,其組織結構與運作方式,又是否能夠移植到台灣的實務環境,其中又可能出現哪些差異。本系列專文即從此出發,以探究國外行政法人相關組織為本,概略梳整其中的差異與歷史發展。

政府:「你們要好好照顧自己」 伴隨新自由主義而生的「新公共管理」思潮

「行政法人」類似機構或組織體的發展淵源,正是伴隨著新自由主義(Neoliberalism)及其下衍生的「新公共管理」(New Public Management,簡稱NPM)思潮而生。

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Photo Credit:AP/達志影像

1979年,英國保守黨在柴契爾領軍下執政,英國政治與經濟模式全面擁抱新自由主義(Neoliberalism),致力鼓勵自由市場、降低政府任何可能的干預、追求參與者的最大利潤。此一導向也重新改寫了英國公屬機構的角色與運作模式,帶來包括如今我們都已慣見的政府業務民營化、工作外包,以及以效率、效能和經濟(所謂3E)評估政府工作績效的稽核邏輯。【4】

此一背景促成了所謂「新公共管理」的發展,也是當今主流「企業型政府」的淵源,其組織運作包括幾個要素:

  1. 公共部門的專業管理:以清楚課責為目標;
  2. 明確標準化與量化的稽核:以明確的目標效益為課責基礎;
  3. 強調產出結果的控管:以產出結果取代事先介入;
  4. 公共部門轉向去中央、分散化:以最大效能為目標;
  5. 公共部門服務具備競爭性:以更少的支出達到更高的標準;
  6. 強調私部門的管理模式:以企業規範的管理工具引入公部門服務;
  7. 在資源使用上強調紀律及撙節:確認資源需求並「以少做多」。

(”A PUBLIC MANAGEMENT FOR ALL SEASONS?”, Christopher Hood, 1991)

「新公共管理」的影響範圍含納了本文所探究的「行政法人」類似機構的構成與轉變-即英國既有的「非部會公共機構」(Non-Departmental Public Bodies,簡稱NDPBs),以及80年代末期產生的「執行機構制度」(Executive Agencies),而後者即是日本在經濟泡沫後迎向「獨立行政法人」時代的參考對象。

在政府改造大旗下,這些以企業為師、以市場為導向的產物,對於身負藝文研究、推廣職責的單位,包括高雄市《答客問》一文中所提及的「日本獨立行政法人國立文化財機構」與「英國大英博物館的非部門公共組織體」,最直接的影響,包括了縮減預算人事精簡,與民間企業產生募資、合作甚至共生的關係,以及常見的勞務外包階段性專案的橫生,更重要的是師法民間企業追求最大產出效益的精神,透過「量化」衡量標準,以稽核藝文機構的執行「效能」。

由於台日行政法人的發源主要以英國為師,因此以下簡述英國行政法人類似機構的背景、設立,以及在文化機構上的作用和影響。

「行政法人」之祖:英國「非部會公共機構」

英國政府組織中,除了核心部會與非內閣部會,包括了兩類政府組織彈性化的設計,即非部會公共機構(NDPB)與執行機構(Executive Agency),類似於台灣的行政法人,前者主要是基於效率、專業、去政治化與擺脫行政機關制度而建置,後者則為執行機構,與部會的關係大致如下:

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Photo Credit:放映週報提供

由核心向外,除了顯示政府對各類型部門掌控權的削減,同時也是公共轉向私有性質的向度。

英國的NDPBs,又稱「準自主性之非政府機關組織」(Quasi-Autonomous Non-Governmental Organizations,簡稱Quangos),包含所謂的英國行政法人(Executive NDPBs),是自16世紀以來即存在的單位。直到1990年代柴契爾行「新公共管理」概念後,針對此類組織進行盤點、調查與加強管制,包括引入私部門的效率控管,並強調課責及監督制度,形成當代「與政府保持臂距的機構」之運作基礎。

而執行機構則是柴契爾推行的另一種新制度,將各部會所屬的業務機關改制為「自立單位」,類似代理承包廠商的概念,目的是將政策與執行分家,基本上仍屬部會組織。日本與台灣的行政法人制度,一方面受到「執行機構」的影響(尤其是政策與執行分家的分工概念),但在制度設計上,更類近於NDPB機構,包括外於政府部會獨立運作,以官派董事長制度為主,制度目的在於創造更高的產出效益。

我會(盡力)好好過:文化單位行政法人的運作與處境

台灣在解釋行政法人制度時,經常引用的大英博物館(The British Museum)、英國電影協會(The British Film Institute)等,皆屬NDPBs,由「文化、媒體與體育部」(Department for Culture, Media and Sport)所成立,部會每年提撥固定經費(grant-in-aid)資助其基本運作資金,並同時透過商業性、贊助性、募款或收費等活動獲得經費來源,其下亦掌有各種子單位,從事不同的商業性活動


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近期國內政府組織的重要大事之一,就是科技部改制為「國家科學及技術委員會」(以下簡稱國科會)。這個過去主掌國家科技發展預算及科研方向的部會,為何要在這個時刻重新調整組織體質?以及國科會聚焦科技賦能「創新、包容、永續」議題,有哪些不同於以往科技部的實際作為?我們專訪國科會首任主任委員吳政忠了解背後脈絡,讓民眾更理解國科會的任務,透過科技轉型同時帶動社會、經濟、産業、環境等面向的嶄新出路。

科技部為何要改制為國科會?關鍵的決策考量之一,就是因為在科技管理過程,國家整體預算的限制,領導人必須找到最值得投資發展的科技方向。也是在此脈絡下,吳政忠提到他在2017、18年時候,他擔任政委與林萬億政委、唐鳳政委,共同邀集多個國內政策智庫、領域專家,並廣泛接觸社會各領域不同世代、拜訪國際專家,採取多軌意見徵集及討論交流機制,共同集思廣益之後,擘劃出「台灣2030願景」藍圖。

這項跨智庫的研究勾勒出台灣未來將面臨的具體挑戰,像是人口高齡化及少子化、資源循環利用、工作樣態劇變、地緣政治…等明確方向。針對相關趨勢,經過多次討論檢視,提出2030「創新、包容、永續」的願景。不過這些議題跟科技有關面向,交給過往的科技部執掌就好,為何需要國科會扮演統籌角色?

吳政忠解釋,在他心中,國家的科技政策,不只是科技本身,而是與社會、經濟、産業、環境等面向環環相扣。如果是過去的科技部角色,很難與其他部會落實橫向的有效串接,因此在這個國科會成立的時間點,不僅能有效配置政府的科技預算,同時還要整合其他跨部會成員,讓各自部會原本執行的任務能加以妥善融合,更有效率達成未來2030年的「創新、包容、永續」的願景。

另一方面,吳政忠也提到,當這幾年疫情肆虐全球,口罩國家隊、晶片半導體,讓台灣躍升為舉世矚目對象。我們該如何從立基於ICT產業代工、OEM的基礎,運用新科技輔導台灣蛻變為兼具創新、包容、永續的數位島嶼、智慧國家?透過本次專訪,深入洞察國科會在管理相關科技產業發展,會扮演哪些要角及達成哪些任務。

以科技為體、跨部整合為用,從代工心態蛻變創新思維

過去的成功方程式,可能成為日後成長的阻礙。針對2030年願景的「創新面」,吳政忠提到,過去台灣善於等待歐美品牌開規格,再透過技術、人才實力在代工階段取得立足之地。現在,台灣更應該走出一條自己的創新之路,因為過去OEM模式下的人才培育,造就我們只練習解題,但不會出題目,於是商業競爭只能搶到次要商機。

台灣要創新,就必須有系統化改革,例如過去我們都避免犯錯,這與創新是格格不入的,而政府組織如果只仰賴單一部會,缺乏整合是無法用國家層級進行科技轉型。吳政忠說道,「國科會的成立,就是扮演協商跨部會的關鍵角色,從上游研究、中游法人單位、到下游業界應用,跨產學研一棒接一幫串起來,引領創新之際也能做到科技管理。」

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國科會主委吳政忠分享,國科會的主要任務就是做跨部會、上下游整合的工作。

要讓政策、計畫、再到管考,形成一個完善的Closed Loop(閉環),吳政忠以低軌衛星產業為例,他說,「幾年前聽聞SpaceX部署星鏈計畫,我們的太空中心從沒做過通訊衛星,我問如從零發展台灣自身低軌衛星要多久?答案是一、二十年!」

弔詭的是,這些衛星使用的關鍵零組件及晶片,就是由台灣生產。換言之,台灣擁有研發先進晶片的技術,更要從應用端創新找市場藍海。當時吳政忠擔任統合要角,集結太空中心、經濟部、工研院等單位,並且邀請民間企業加入,讓公私的資源整合得以敏捷組隊、快速試錯。

當時的遠見與行動,造就我們的「低軌衛星國家隊」成功打進國際供應鏈,更有望在2025年至2026年實現發射2顆自製的低軌通訊衛星。

走進尋常找問題、想答案,包容式普惠科技向大眾外溢

要想題目,政府組織可以從哪些地方找問題?吳政忠表示,「部會必須要跟地方、跟民眾多接觸,不要躲在辦公室裡面找題目;題目在哪裡?題目就在我們日常的生活,尤其價值最高的産品是越靠近身體,要知道人的需求在哪裡,『食醫住行育樂』處處是題目。」

吳政忠口中的食「醫」住行,「精準健康產業」正可以呼應2030願景的「包容」面向。讓醫療結合ICT科技優勢形成台灣未來百年大業。這兩大產業匯集的精準健康,不僅符合好題目的需求,讓普惠科技逐漸外溢到一般群眾甚至弱勢群體,減少城鄉醫療資源落差,用科技促成社會包容目標。

精準健康除了橫跨預防、治療診斷、照護等,同時基因、生理病徵大數據,這些資料運用怎麼合法合規,就不只涉及醫療院所、資通訊業者的責任,政府更需要擔負起守門人的職責。吳政忠不諱言,「幾十萬、百萬健康個資,如何避免資安竊取、妥善運用,這是國安問題,必須從管制角度完善規範。」

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國科會主委吳政忠解釋改制後的國科會主委由政務委員兼任,可提升跨部門溝通效率。

至於該怎麼做?吳政忠解釋,改制後的國科會主委是由行政院的政務委員兼任,這項制度的設計,讓政委有權協調各部門,商請各部會首長乃至行政體系官員,更有效率進行跨部會討論複雜議題。

以精準健康為例,相關利益關係者涉及民眾、醫院、醫材商、資通訊廠商、以及主管機關衛福部。針對想推展的創新應用,可透過「沙盒」模式驗證,以「並聯」多方協作商討模式,打破過去單點「串聯」溝通,進一步針對法規缺漏之處快速補強,又不拖累應用落地進度。

民眾有感的永續科技,培養跨界視野的科學人才

至於科技政策如何讓民眾有感,同時又實現永續目標?吳政忠坦言,科技效益要讓大眾從日常生活體察到,難度非常高,目前國科會的著力點有兩大方向。其一是基於前瞻基礎建設計畫,建構民生公共物聯網,打造中央與地方縣市交流平台,針對水、空、地、災議題,找出可行的科技解決方案。

吳政忠提到,以前嘉南一帶需要人力查看灌溉水道和閘門,這類職務被稱為「掌水工」,隨著農業鄉鎮掌水工高齡化,以及環境變遷造成氣候的不穩定,政府協助導入智慧流量監測、電動水閘門科技,幫助掌水工熟悉科技使用,減輕勞務工作的負擔,增進工作的效率,同時也能有效運用水資源達到環境永續。

國科會推動科技永續的第二個面向,則透過各種科普推廣計畫,吸引更多新世代人才投入科研。吳政忠指出,2019年開始舉辦Kiss Science—科學開門,青春不悶活動,把103個科研場域向外開放,並舉辦多達360場活動,鼓勵莘莘學子用趣味方式愛上科技、研讀科學。

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Photo Credit:國科會
國科會Kiss Science活動。

不過吳政忠認為,「所謂科學,不應只侷限理工也包含人文社會,讀人文社會也要懂科技」。學者出身的他,過去主要研究領域擅長於應用力學,搭上近期台灣地震不斷,瞬間化身教書的吳教授,展現他豐富的跨領域學養,親切談著地震波當中縱波(P波)、橫波(S波)的差異,他提到,科學在生活中的用處,就是當了解其中的原理,就能在災害發生當下比別人多一份淡定。

當科技定義的邊界越來越模糊,科技不止是國科會的科技,科技應該是與社會、經濟、産業、環境等共同介接。未來國科會在創新、包容、永續還有哪些新施政?讓我們拭目以待。

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