想讓台灣更好，除了佔領立法院，你也該了解國會是怎麼運作

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每個法律系的孩子，在求學的歷程中，都免不了要換許多本六法因應不同階段的修法。我在大學畢業時，從書架上拿下大一所買的中六法——早已是一堆不合時宜的歷史——緬懷式的翻開。

既是歷史，丟掉無妨吧。但我把扉頁撕了下來，留下了第一次翻開的扉頁。那是立/修法歷程，重要卻相當陌生的程序。

以下文章，要提醒的前提是，國會是政治之地，不是法律之地。所有原則之例外（我寫上「原則」只是揭示著必有例外），或不待明言。

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民眾也可以向立委提案

法案的立法或修正，權限在於各院，在立法院即為立委，其餘為各自的職掌單位負責。

原則上，由立委發動立法或修正（以下通稱「修法」），或許想要撥亂反正、或者基於民眾請託、或者想要增加檯面上的業績、也或者是乘社會紛擾的風頭，不一而足。

而由行政機關發動的修法，多半基於民意或相關利益團體之基礎或是高度政治目的。

案件要成為立委提案的對象是否困難？這很難說。除了助理能夠自行掌握並主動提出的案件外，大部份的利益（包含公益）團體都會有固定合作的委員或政黨；粗淺而言，委員可以獲得自己想要的提案政績，團體可以讓自己的「理念」付諸現實。

除此之外，提案內容也是立委自身立場的宣示，尤其在於某些超政黨的議題如菸害防制、菸捐等議題，存於各方考量而無論處在何方皆具正當性者，更是如此。

不過原則上，只要立場或政治正確性不要差太多，民眾自己寫提案交付立委，立委多半會願意代提。畢竟這也是選民服務的一部份。

另外有些學者會有修法建議（有時亦具高度爭議性），如果不主動找立委或不得立委之青睞，很有可能寫完就胎死腹中。這時法案助理就成為相當重要的媒介，畢竟立委不見得真的懂法律，所以學者提的法律好壞不見得有能力判斷；依此，助理就成為案件是否能被提出相當關鍵的角色。

法案能否進入委員會 召委是關鍵角色

提案完，經過立委連署至十五人，便可交付程序委員會，經過一定程序，便交付院會一讀。一讀的作用在於確認並宣告立委提案的內容，案件一讀完則進入各委員會，等待討論、表決。

但一星期開三次會的委員會要處理的事情相當多，不光是法案，還有質詢與預算（基金）案，推擠下來，可以實質進入委員會討論的案件就相對（當）少。因為預算不通過政府沒辦法運作，所以預算必定得安排之外，質詢與法案的配額比例與議題的選擇就交由各委員會的召集委員（以下簡稱召委）決定。各會期的第一次委員會會辦召委選舉，通常各委員會都是國民黨與民進黨各一席，偶爾也會加入第三政黨或是兩位都是某黨的狀況。

行文至此，我想讀者會發現，案件是否由委員提案而進入一讀，完全不重要，重要的是怎麼讓召委安排進入委員會。原則上，行政機關的修法提案都會進入委員會，畢竟行政機關會提出的案件，如前所述，不是有相當的民意基礎、重大的社會爭議以及高度政治性，否則通常不會主動提案。另一個層面來看，其實行政機關的提案大多有大幅度的修正，委員要業績比較懶惰的方式是隨便修改行政機關的條文，比較認真的立委也容易有所本，所以何樂而不為呢？

立委提案要被召委主動納入，不簡單。不是沒有，但要各憑本事；或許是利益團體的關係，或者是立委本身與召委關係良好甚或本身就是召委，或其他雜七雜八的因素，不詳加討論。但也有可能立委的提案與行政機關的提案併同討論，但召委沒有把該位委員的提案納入或委員沒出席造成沒人理會，也不是沒可能。

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進入院會 法案基本上就過了

在委員會討論表決完後，通過的條文便逕付院會。通常院會不太會討論，有可能尊重委員會的意見，便表決通過。所以「理論上」而言，出委員會就是過了。有時候因為案件擠壓的關係，前一個案件沒有討論完，佔據後案件的空間，便使已排入委員會的法案最後停擺，也所在多有。

有些在委員會無法取得共識者，就會保留交給院會以加速法案的通過，這類通常都具有爭議。但事實上，非該委員會的委員對議題的瞭解不若委員會內的委員，所以很難有討論的能力，多半交由投票，票多者勝。但投票的選擇多半沒有那麼難，在爭議性的問題上政黨主導居多，看要不要跟自己所屬的黨派走就是了。表決完就是二讀、三讀，程序性的都念過一次，法案就生出來了。

與各位提醒確認，三讀都是程序，過「幾讀」一點意義都沒有，重要的是「提案」與「表決」。所以，我有看過有人說「某某案都過一讀了耶誇張」，比較有意義的說法其實是，「某某案都有人『提案』了耶，誇張」。

有違民主程序之嫌的黨團協商

我好像寫完了，不過還沒，其中還有覆議案，就是行政機關認為法窒礙難行時，行政院可經總統核可請立院覆議。這種法條的細節不講太多。

另外很有趣的事是黨團協商。黨團協商是秘密的，各黨派出一人到兩人進入密室，討論討論，有共識後，便出來宣佈法條過了。表面上我們是民主的國家，這樣行嗎？黨團協商的結果，除非經八人以上的出席委員提出異議，否則就過了，還是有個看起來有跟沒有一樣的民主機制啦。不過，黨鞭都代表黨出來說話並簽名了，不太有人會白目的反對意見，所以它就成為國會中相當特殊的決議方式。