漫談南鐵東移的公共利益(上):被迫遷者是完成大我,還是河神的新娘?

漫談南鐵東移的公共利益(上):被迫遷者是完成大我,還是河神的新娘?
Photo Credit: 反台南鐵路東移
我們想讓你知道的是

從鐵路地下化到保存臺南火車站,再到公園道規劃,隨著公共利益的擴增,徵收面積和影響戶數不斷上升。關鍵之處在於,這段鐵路行經人口密集的市中心,地圖上幾公分的差距,就影響了數百戶的未來。

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文:陳嬿如

一、完成大我還是河神的新娘?

土地徵收條例雖規定徵收應有公益性及必要性,實際執行時,卻常因侵害人權而招致反對,從而在媒體上呈現公益與人權對立的樣貌。傳統文化及教育總讓我們相信,群體高於個體、公益先於私權,當個人與社區的居住網絡被窄化為私權,而公共建設無條件地被冠上「公共利益」之名時,「犧牲小我,完成大我」便彷彿順理成章,以致於實踐公共利益和平衡私人權益之間的可能性,完全欠缺商榷餘地。

四年來,在大東移、高架化等民間團體倡議力道不足、試圖介紹議題的南鐵獨立媒體選擇轉型,而官方不斷忽視環團提出的地下水問題等情況下,大眾對南鐵案的認知充斥著「官方是為了公益,民間只是爭取私權」的刻板印象。公聽會、都委會等既有制度已限縮了參與者和實質對話的空間,內政部又不願舉辦專家會議和行政聽證,至今,關於公共利益的公開、正式討論,仍舊付之闕如。

  • 從臨時軌到東移:公共利益的擴增

1995年時,省政府曾提出「在現有的軌道下方施作未來的地下軌道,租用民地以興建臨時軌」的方案,並於翌年通過環評。這個方案的首要原則是「盡量減少用地需求」,實際徵收面積不到1公頃。1998年,臺南火車站被指定為古蹟,從此,鐵路地下化必須兼顧古蹟保存,方案也多次變更。2009年,在現有軌道東側施作未來地下軌道的方案經行政院核定通過,民間俗稱東移。2012年,臺南市政府將地下化後空出的土地設計成公園道,稱其具備交通、綠化、休憩、滯洪等功能。

從鐵路地下化到保存臺南火車站,再到公園道規劃,隨著公共利益的擴增,徵收面積和影響戶數不斷上升。關鍵之處在於,這段鐵路行經人口密集的市中心,地圖上幾公分的差距,就影響了數百戶的未來。

  • 方案優劣之爭:公共利益的標籤化

2013年,王偉民工程師為反臺南鐵路東移自救會設計出民間版臨時軌方案,南鐵爭議自此膠著於方案優劣之爭。以「考慮長遠城市發展」「減少衝擊」「工程安全」為由,交通部鐵路工程改建局和台南市政府將其列出的十多項核定版優勢,一律視同公共利益。南鐵案的目的也從原先的「鐵路地下化」,變成如今模糊的創造「最大公共利益」。

問題是,在官方的論述中,無論這些優勢是暫時或永久的、短期或長期的,全部混為一談。以這種扁平而缺乏層次的方式,看待各種不同方案的特性,並草率使用公共利益標籤,是相當危險的。正因工程與都市計畫的規劃者們總相信,執行計畫即是增進公共利益,卻無視於公益性同時支撐了強制徵收手段的必要性,才會導致本該盡力避免的土地徵收,竟然成為臺灣土地取得最優先且唯一的手段。

當我們思考一項工程可促進或兼顧哪些公共利益的同時,也必須從反面思考:這是否為人民迫切所需,是否值得犧牲上千人安身立命之處以換取?如果成效不彰、說服力不足,被迫遷者該如何相信,自己真的是完成大我,而非河神的新娘?

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Photo Credit: 反台南鐵路東移
二、剪不斷理還亂的公共利益(一):交通與都市發展

賴清德市長曾多次公開表示,他可以不要都市發展、不管交通衝擊,也要避免平交道傷亡;工程技術論壇中,時任鐵工局局長兼臺鐵局副局長的周永暉則宣稱,他的第一要件是臺南都市發展。先不論這兩位是否互搶了對方的台詞,濾除政治語言後,可看出本案共有兩個核心目標:一是交通、一是都市發展。

  • 減少平交道傷亡與節省時間

據核定版估計,取消鐵路地下化範圍內的九個平交道後,每年的受傷與死亡人數各可減少不到兩人。鐵工局所提出的數據顯示:12年來的傷亡人數總計13死4傷,已較核定版估計為低。臺鐵局網站的統計資料則顯示,2010年至今,每年傷亡人數只有0或1人,而且歷年肇事原因都是「闖入平交道」。近年市區平交道派駐交警與保全後,明顯有助於減少憾事發生。誠然,沒有平交道,就絕對不會有平交道傷亡,不過,鐵路地下化真的是減少平交道傷亡的唯一手段嗎?

鐵路地下化的本質是交通建設,核心公共利益必屬交通層面。可惜的是,這個方案對臺鐵營運、鐵路運輸的正負面影響和數據卻少有人提出,而事主之一的臺鐵局,在會議中總是安靜無聲。從核定版的總效益分析可知,本案的土地騰空效益約佔46.6%,其次則是「減少平交道等待時間」所能帶來的效益,約佔44.5%。對一般市民來說,鐵路地下化後,最明顯可感受到的效益,應該就是經過這九處平交道時,不用再等待了。

  • 都市發展與縫合?

2009年的核定版報告中六度引用了一份由臺南市政府主辦、財團法人成大研究發展基金會規劃的《臺南市都市縫合計畫-鐵路地下化沿線都市規劃與設計案》。這份計畫希望以鐵路地下化建設誘導都更,串聯起前後站商圈,翻轉老房、窄巷的臺南印象。而車站特定區在大量接收容積之後,風貌將更加近似北高等都會區。不過,在2013年的新聞稿中,臺南市政府否認了這個計畫與南鐵案的關聯,此後也不再談論站區都心特定區計畫的都更案細節。目前送內政部審議的都市計畫中僅有公園道設計,無從窺見鐵路地下化與長遠都市發展的關聯。

至於都市縫合、消除阻隔又是什麼樣的概念呢?

臺灣許多都市都以火車站為主要商圈中心,且有前站比後站繁榮的情形,臺南卻是個例外。臺南火車站前有北門商圈,後有成大商圈,鐵道左側的中西區和右側的東區,在平均家戶所得和房價等指標上的表現都相差無幾。那麼,移除鐵道是為了縫合什麼呢?

臺北市鐵路地下化已超過二十年。近十年來,中正區(站前)與大同區(後站)的年家戶所得總額,一直維持著數十萬的差距,平均房價也有每坪數十萬的落差。後站的華陰商圈曾是老臺北人的共同回憶,但年輕一輩已經無法想像當年熱鬧的景象。除百貨公司興起衝擊傳統經營模式外,也有人歸咎於鐵路地下化造成後站人潮流失。儘管臺北市政府每年砸下重金,仍無法重振商圈。從臺北經驗看來,區域差異不會單純地因為地面上沒有鐵道而消失。

至於成大都市縫合計畫的「縫合」概念,可以比喻為城市的外科手術。在此,鐵道被視為傷口,但比傷口更麻煩的是兩側的膿瘡-因鐵道這個房地產市場上的嫌惡設施,而長期存在於鐵道兩側,無法消除的低價位、老舊房屋群。這些房屋被視為阻隔北門商圈與成大商圈,使兩者無法串聯的原因。因此,除了以交通建設消除地面上的鐵道之外,更要以都更手段清瘡,徹底解決之後,才能用重新規劃的新生區域「縫合」起前後站的商圈。

無論這份計畫對阻隔商圈的因素判斷是否正確,都是個宏大的構想。只是計畫當時,都更的執行難度和可行性即已遭到與會者質疑。在捨棄成大都市縫合計畫之後,臺南市政府並未提出新版本的都市縫合構想,卻也沒有放棄過使用「縫合」一詞。

自1993年的規劃以降,站區開發始終是計畫書中的重要項目,而站區是否有足夠的腹地,也關係著計畫書中的路線選擇。一旦開發成功,這可能為政府帶來更多稅收,然而「仕紳化」現象也常伴隨著都更而來,基礎建設的更新可能會帶來新的商業活動,而房地產價格的上漲將使租屋者與原本的居民離開,舊有的店家可能被迫漲價、倒閉或轉型。這些現象都是以該區為主要生活範圍的人們所必須正視的。

府城究竟有沒有必要刻意抹去歷史痕跡,變身成現代化的都會呢?每個人都會有不同的想法。有嚮往北高與國外大都會的人,也會有喜歡老城風貌的人。正因交通建設與都市發展互相影響,南鐵案勢必影響到這座城市的未來和每一個人的生活。

反台南鐵路東移
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三、剪不斷理還亂的公共利益(二):公園道與徵收的必要性

臺南市政府一再強調地下化後空出來的土地將全部用作公園道,絕對沒有圖利財團,不過徐世榮教授已指出沒有圖利財團並不構成徵收的要件。至於公園道,其實是三段不連貫道路和廣場、行人徒步區的總稱。藉由增加市區道路和綠帶,市府聲稱公園道具備運輸、綠化、休憩、滯洪、綠色交通等功能。

  • 對綠色交通的誤解

綠色交通是交通工具、運輸系統、城市環境與生活型態的改變,以減少汽機車為目的,改用較節能、永續的大眾運輸、自行車和步行為主要交通方式。公園道雖然有行道樹、自行車道和人行道,卻仍以寬廣車道為主體。這樣的道路規劃仍舊是吸引更多人使用汽機車,並且引來更多車流,與綠色交通的概念背道而馳。再者,開闢道路和後續的維護費用也會排擠發展大眾運輸系統的預算。

綠色交通所追求的,不是運輸的速度,而是永續。若要發展綠色交通,公園道的存在實非必要。真正該思考的是如何引導市民放慢腳步,並且改變原有的交通思維,以轉換交通模式。這一點,唯有減緩這座城市的生活步調,讓臺南成為名符其實的慢行城市,方能達成。

  • 綠化的海安路

根據臺南市政府網站的專案說明簡報,若採臨時軌方案,僅剩約11公尺寬之路面可做為車道及公園設計。而且道路形狀彎曲,交通與都市土地無法縫合,無助於紓解交通及整體都市發展。「寬廣的公園道」被視為無法使用民間版方案的理由之一,因其訴求完工後歸還租用的土地,可供政府利用的剩餘土地面積較小。不過,將遍布通風口、機房、逃生道的剩餘土地視為對美好市容的想像,恐怕有些不切實際,一條「綠化過的海安路」可能比較貼切。

許多人都知道臺北市鐵路地下化後,原本的地面軌道成了現在的市民大道,不過公園道更接近捷運淡水線的地面樣貌。從市民大道到圓山站,這整段的地面上都有通風口、地下出口等凸起物,設計上以草地、少許樹木和人行步道為主,兩側時有窄小、不連貫的單行巷道,並未刻意設計成大道。這不是臺北最好走的大路,更稱不上漂亮的公園,僅是將遍佈障礙的剩餘土地綠化而已。然而,當地下的交通建設本身已夠有價值,何必錦上添花?

  • 綠帶和道路的必要性?

7月2日的擴大專案小組會議中,有位南鐵居民起身質疑綠帶的必要性。臺南火車站西北側是臺南公園,東側是擁有榕園等著名綠地的成大校區,與鐵道相交的東豐路則是綠廊道之一,臺南市真的這麼缺乏綠帶嗎?

與公園道平行的縱貫道路,北有北門路,南有大同路。從都市計畫看來,這兩條路的道路服務水準一點也不差。在上下班的流量尖峰時段,各路段的服務水準有一半以上維持在最好的A、B級,最差的F級則是一個也沒有。既然車流量根本沒超出道路容量負荷,當然也沒必要新闢道路。值得注意的是,公園道與這兩條路間隔最短處僅有二十幾公尺,未來將形成密集的路口和大量的交叉巷道,道路交通安全堪憂。

為什麼需要40公尺寬的公園道?這是南鐵居民常在會議中問起的另一個問題。南臺南副都心多半是中密度住宅區,但都市計畫中原有小巨蛋和其他商業區規劃,預估未來舉辦大型活動時,會出現交通爆量的情形。因此,需要新增一條可以直抵中華東路的寬廣道路,以紓解大同路的交通。不過,去年成功大學已放棄此地,並建議小巨蛋另覓他處興建,公園道南段是否仍舊需要40公尺的寬度,也跟著畫上一個大問號。

雖然公園道僅是剩餘土地利用,但在都市計畫通過後,都市計畫道路本身即可成為地方政府「依法徵收」的根據。儘管每個人都希望城市裡有更多的綠地和開放空間,可是,把居民趕走以開闢公園,或者為了開闢公園,而不肯把完工後的土地交還人民,合理嗎?臺南市的綠帶和道路真的匱乏到非得犧牲幾百戶民宅來換取嗎?

如果這些答案都是否定的,目前正於內政部都委會審查的《變更臺南市主要計畫(配合臺南市區鐵路地下化計畫)(部分鐵路用地、住宅區變更為公園道用地)》案豈有倉促通過的理由?

漫談南鐵東移的公共利益(下):重大建設可以像買福袋,先搶先贏就好嗎?

責任編輯:翁世航
核稿編輯:曾傑