漫談南鐵東移的公共利益(下):重大建設可以像買福袋,先搶先贏就好嗎?

漫談南鐵東移的公共利益(下):重大建設可以像買福袋,先搶先贏就好嗎?
Photo Credit: 反台南鐵路東移
我們想讓你知道的是

對私人權利的保護是公益的基礎,而公益也會彼此衝突;公共建設不必然等同於公共利益,而民間參與者所追求的,也不盡然只有私權。這正是為什麼公共利益需要擴大參與範圍和討論,詮釋權更不能由官僚體系壟斷。

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文:陳嬿如

漫談南鐵東移的公共利益(上):被迫遷者是完成大我,還是河神的新娘?

四、剪不斷理還亂的公共利益(三):保護古蹟 公共利益的矛盾

近日臺南市永康飛雁新村六甲頂遺址確定保留、油槽及控制室被列為歷史建物,為原本的開發案和都市計畫投下變數。

  • 六甲頂遺址與南鐵地下化的遺址問題

根據2010年的臺南鐵路地下化環境影響差異分析報告,地下化範圍內共有六個地段,存有八個已知或可能的遺址。六甲頂遺址正是其一,只是當年不確定實際位置,如今飛雁新村的探勘經費也不足以擴及整個六甲頂地區,無法確知遺址範圍。至於其他七個則是竹園町遺址、東門外遺址、三本木高地遺址、郵政局遺址、六甲頂鹽行間遺址、鞍子遺址和聖功女中遺址。在飛雁新村計畫的訪談過程中,居住於六甲頂、奇美醫院週邊和柴頭港溪以南的大橋等地居民,都對訪談者表示:從前開挖民宅地基時,曾挖到不少遺址物品,只是當年未有保存觀念而已。

缺乏遺址保存觀念的倒也不只民間,1993年省政府評估各種鐵路立體化與郊區化方案,並決定地下化路線時,同樣不曾考慮過遺址存在的可能性及其對工程、路線的影響。

憲法第166條規定國家應保存古蹟、古物。規範工程不應損及古蹟的文化資產保存法,同時也有著一旦挖到遺址,就必須立刻停工的規定。飛雁新村開發案長達兩年的遺址發現、停工挖掘、保存爭議和文資認定過程,極有可能在南鐵地下軌道施工時,再次上演。然而,會議中政府官員們對遺址問題總是草草帶過,和他們對臺南車站的絕對重視,形成了諷刺的對比。

保存古蹟與遺址是公共利益,但半途停工等待考古挖掘,所導致的工期延長、交通干擾等影響,不都是政府官員口中的公共不利益嗎?故此,我們必須明確界定出公共利益的層次,否則,當公共利益之間存在衝突時,要如何判斷輕重和取捨?

  • 被輕忽的地下水風險

歷次會議無法釐清的公共利益爭議,遠不只上述三項。2015年以來,臺灣水資源保育聯盟多次提出交通部地下水報告錯誤。撰寫該報告的李振皓教授來到擴大專案小組會議現場後,只說他會負責,對於數據錯誤的質疑全無回應。至於水利局局長李孟諺的回答,其實與水利局三年前回覆前臺南縣長蘇煥智時無異。蘇前縣長於2013年質疑連續壁將阻斷地下水,而水利局提出李振皓教授的報告,說明地下水上升幅度不大,只要施工方法得當,就可讓地下水通過。當時,水利局所引用的報告,正是如今被環團質疑模擬結果有誤的這一份。

再者,環盟最在意的並非一般狀況,而是極端氣候下,大雨和地下水的交互影響。今年的幾場大雨已顯示東區、仁德、永康有不少地區排水不良、容易積水。環團認為,這是因為過度開發,使得原本不會淹水的地方也開始淹水;並認為,連續壁的存在會讓地下水位上升,若上升幅度超乎預期,強降雨後鐵路東側的淹水風險大增。

如果臺南市政府與交通部能夠公布地下水文流向、深度以及工程規劃詳細的關係圖,並與現有排水系統套疊,便足以取信於民。可是,在擴大專案小組會議中,環團多次指名交通部回答未果,而都委會始終不願召開專家會議,徹底討論並釐清地下水爭議。

南鐵案所涉及的交通、工程、水利、消防、建築、古蹟維護、考古調查⋯⋯等均屬專門領域。在會議中,卻只見鐵工局用一兩頁簡報帶過、官員以寥寥數語回答,導致雙方全無交集。內政部既不肯召開專家會議和行政聽證,也不願請來第三方專家學者,或提出詳實、有公信力的風險評估報告協助釐清,只是不斷地將南鐵都市計畫審查,排入最缺乏討論空間的都委會議程。

每一次都委會,都市計畫審查都可能通過,並且成為強制徵收的根據。在近三次會議中擔任主席的內政部次長花敬群常告訴人民要相信委員的判斷,可是,當資料闕如,人民怎麼知道,委員的判斷根據為何?人民怎麼知道,這是相信,還是迷信?

反台南鐵路東移
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五、公共利益的詮釋者:官僚體系

在臺灣,多數民眾沒有參與公共事務的習慣。都市計畫被視為專門領域,人民習慣坐等代議士和官僚體系來決定或改變自己的生活。很多時候,人民是在自身遭到公權力侵害的時候,才發覺體制出了問題。不過,土地徵收議題的受害者極容易被貼上「妨礙開發」、「釘子戶」、「死要錢」等標籤,從而削減其抗爭的正當性;官僚體系卻能輕易壟斷公共利益的詮釋權,並且免於遭到質疑。

  • 由官僚體系壟斷的詮釋權

2013年,臺南市政府為解決工程問題,舉辦了工程技術論壇。會後,鐵工局提出的補充資料中,載明了經建會的指示:臨時軌要「供作後續其它交通路線路廊(輕軌/捷運)使用,以減少政府重複投資之浪費」。因此,鐵工局認為,就算採用臨時軌方案也必須徵收,不能租用。

經建會的考量明顯完全基於成本,而且粗糙得可怕。既無視臺南是否有此需要,也不管徵收必要性或交通專業-輕軌/捷運與鐵路路線完全重疊,對這缺乏大眾運輸的城市有何益處?在經建會眼中,只要投資看似一石二鳥,便屬上策。一直到今年7月2日的擴大專案小組會議,鐵工局仍樂於端出經建會的這項指示,倒也充分展現出唯上級馬首是瞻的官僚特色。

希望政府可以信賴是人之常情,不過,官僚體系中從來不缺外行領導內行的情形。公共利益的詮釋真的適合由政府和少數「菁英」壟斷嗎?

  • 公共事務需要討論 而非推銷

四年來,在官方論述與新聞稿中,從來不曾出現關於核定版的負面語言和檢討。若以為推行政策該當如此,卻忽視此一愚民式的宣傳手法,對公民社會造成的長遠負面影響,未免短視近利。

政客和公務員的本質不該是推銷員,詳實回答鐵路地下化以及各種方案的優缺點,提供民眾判斷的基礎,是政府的責任;了解真實狀況,進行思考、討論與判斷,則是公民參與的第一步。可惜臺南市政府在舉辦飛雁新村開放決策城鄉論壇的同時,卻將爭議最大的南鐵案排除於開放政府的嘗試之外,限縮了賦權的可能性。更有甚者,在南鐵案推進過程中大量使用的政治語言,除了激發撕裂與對立之外,也讓這個複雜的議題扁平化、標籤化,並且摧毀了大眾理性討論的空間。

凡事多半優缺點並存,南鐵案亦然。一如其他的立體化、郊區化方案,地下化可以帶來節省平交道等待時間等效益,只是,地下化除了軌道擴充不易之外,還有一個很大的缺點:貴。

地下化的成本約為高架化的三倍,而核定版中的成本數字多半根據2007年的版本換算,距今已近十年。若以現今的物價和工資重新計算,在沒有追加預算的情況下,南鐵地下化的建造成本最少也是三、四百億起跳,而未來的每一年,臺鐵局額外增加的營運與維修成本都在四、五億以上。就算車站特定區開發成功,仍是不小的負擔。

南鐵地下化87.5%的經費由中央支出,這句話的意思並非臺南人不用付錢,而是臺南人要和其他縣市的居民一起攤付大部份的經費,並且還要再多負擔12.5%。而行政院每年補貼臺鐵虧損的預算,依然來自稅金。那些可能造成預算排擠,甚至導致加稅或其他問題的昂貴建設,是否應該更加審慎、理性地評估與討論呢?

  • 求預算 不求品質

在7月2日的擴大專案小組會議中,交通部主秘溫代欣說,若都市計畫無法順利變更,一切便得歸零重來;屆時新的提案恐將淹沒於其他地方政府的提案與程序中,完工遙遙無期。由此可知,行政院核定的方案並非不能更改或一定要執行,而且,相較於不同方案的可行性、優劣或衝擊,對執行單位來說,更重要的是,這筆預算好不容易才排到,絕不能放棄。

如果是過年排隊買福袋,抱持著這樣的心態可能沒什麼問題,但是,國家重大建設也可以不管內容物為何,先搶先贏就好嗎?從基座掏空的貓空纜車、遲遲無法通車的機場捷運,到強推環評過關的蘇花改,臺灣從來不缺設計、規劃不良的交通建設和不斷追加的工程預算。

日前,在蘇花改與漢本遺址公聽會中,交通部表示:當初規劃不曉得有漢本遺址,如果一開始知道範圍這麼大,路線規劃也不會是如此。同樣的話語,極有可能在南鐵地下化開工後再次出現。然而,與其他工程不同,南鐵地下化所在並非偏遠山區,而是人口密集、經濟活動熱絡、交通繁忙的市中心。無論是停工,還是工期拖延,都會對商業和交通造成沉重的打擊。

離南鐵最近的例子,便是臺南的海安路。海安路、中正路一帶從前叫「沙卡里巴」(日語:盛り場),是歷史悠久的小吃聚集地。幾十年前,中正商圈是臺南的不夜城,川流不息的人潮總沿著中正路來到中國城地下商場購物、玩樂。如今的中正商圈已不復昔時榮景,而中國城也在人潮減少後,因都更陰影籠罩而加速破敗,並於去年底通過區段徵收,現在仍未拆除完畢。導致商圈沒落、中國城拆除的其中一個原因,就是海安路地下街工程。為了這個工程,當年的臺南市政府拓寬海安路,趕走許多沙卡里巴的著名小吃。工程本身是因為地下水湧入而失敗,但海安路封街十年,阻斷了交通與人潮,對商圈造成嚴重的打擊。每一個台南人都希望海安路工程的噩夢不再重演,但是,我們又從這個教訓中學到了什麼?

正如有沒有圖利財團並不構成土地徵收的要件,有沒有弊案也不構成公共建設的正當性及公益性。只是臺灣人對政客個人道德操守和政治色彩的興趣,遠重於對政策和建設本身的正反面討論。這或許是傳統文化使然,也或許是因為後者顯得無趣且缺乏故事性。然而,南鐵地下化的公共利益與不利益從來就不只是被徵收者的問題,更是臺南市民和臺灣人民必須正視的。

反台南鐵路東移
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六、創造最大的公共利益?

談論南鐵案時,臺南市政府每每以「臺南鐵路地下化是各界爭取二十多年的重大建設」作為開場白。不過,事實是,二十多年來,各種方案僅在中央與地方政府間來來去去,而民間只能被動地等待結果;二十多年來,人民從來不曾有機會了解各個方案的利弊得失,也從未有機會對不同的交通方式、都市發展和公共利益有過任何具體的想像和討論空間。

  • 公益與私權並非零和關係

當年北市都更鬧得滿城風雨之際,前大法官吳庚曾投書媒體,指出「公益不是整個社群或其中大部份成員利益的總合,而是『各個成員事實上利益,經由複雜的交互影響過程,所形成理想的整合狀態』。在多元社會須持續的透過公開討論形成共識,而不是由公權力主體片面決定」。

對私人權利的保護是公益的基礎,而公益也會彼此衝突;公共建設不必然等同於公共利益,而民間參與者所追求的,也不盡然只有私權。這正是為什麼公共利益需要擴大參與範圍和討論,詮釋權更不能由官僚體系壟斷。

  • 參與式規劃:透過討論凝聚共識

吳庚前大法官所言絕非不切實際的空談。五年前,荷蘭阿姆斯特丹「維基城市」計畫獲得獲得國際都市及區域規劃師協會(ISOCARP)都市規劃類首獎。荷蘭參與式規劃的經驗已證明,透過開放的參與過程,並讓官方和民間的參與者皆能處於一個有安全感的環境,可以凝聚市民共識,使參與者成為支持者,而最後完成的規劃也將真正具備民意基礎。

反觀台灣,方案仍由少數人決定,而人民僅能陳情;資料不公開、程序不正義被視為推動政策的必要手段。規劃者心知肚明,這樣的都市規劃流程注定會引發敵意,卻無視於摧毀政府與人民之間的信賴關係,所製造的社會成本。

  • 撕裂與不信任:強推程序的代價

2010年,挖土機開進了苗栗大埔遭到強制徵收的農田。在這一幕經由媒體反覆渲染後,無論是一般徵收、區段徵收、市地重劃或都市更新,全臺各地的反迫遷者與自救會皆會喊出「大埔」一詞,共通點在於土地徵收的濫用、人權的侵害和公權力的橫暴。由於土地徵收相關法令的不完備,以及徵收總被執行單位錯誤地視為最優先手段和補償問題,才會導致所有涉及徵收的規劃,全都成了迫遷和人權議題。

南鐵爭議中,環團所要求的專家會議,或許可以解決地下水問題;反台南鐵路東移自救會等公民團體所訴求的行政聽証,或許可以釐清部分爭議;土徵法令的不完備,或許可以透過修法解決。然而,多數人心知肚明,南鐵案不會因此解決。爭議的核心,恐怕正是王寶萱在7月2日的擴大專案小組會議中所說的:「我們要一個合法的、可以信賴的政府。」四年來,在這些程序中不被尊重、飽受傷害的人民,根本不相信政府會遵行法律。人民與政府間的信賴關係,早已蕩然無存。

強推程序的確能夠達成建設的目的,但也在同時創造了一個撕裂、對立的國家。人權與公益並非對立關係,只是被放大的公益性造就了絕對的必要性,而人權成了犧牲品,人民也被訓練得習以為常。儘管兩公約已經內國法化,人權觀念的種子在這座島嶼仍未能萌芽,且持續被扼殺。

  • 透過公民參與 共創最大的公共利益

阿姆斯特丹「維基都市」計畫,是從說故事開的。當人民被引導說出自己對城市的想像,一同討論新生活,將彼此的創意和需求放入都市規劃中的時候,已奠定了市民對都市認同的基礎。

公共利益的踐行,不必然得透過上對下的單向規劃,也不必然非得堅持造成犧牲與對立。打開討論空間,讓所有人都可以暢談無忌,是重拾信任與安全感的唯一方法。這時候,政府和人民可以一起討論:高架化比較便宜,而且比地下化容易逃生,但是徵收範圍更大,可能更不適合一段經過市中心的鐵路;輕軌造價便宜,但當鐵路郊區化之後,站區位置的改變很可能如同板橋一般,新板特區興起,而舊站區沒落;綠色交通的確可以帶來污染更少的生活環境,卻必須建立在放慢生活速度的基礎之上。

以擴大公民參與為前提,每個人都有機會說出自己想要生活在什麼樣的都市、想要什麼樣的交通。唯有如此,政府與人民才有可能不再敵視,脫離雙輸的局面,一同創造真正的、最大的公共利益。

責任編輯:翁世航
核稿編輯:曾傑