要麵包還是競技場?想打破國際奧會和國際足總的壟斷,要靠主辦國選民從下往上的施壓

要麵包還是競技場?想打破國際奧會和國際足總的壟斷,要靠主辦國選民從下往上的施壓
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我們想讓你知道的是

選民通常既想到競技場看比賽,又想要麵包。唯有當選民像巴西人一樣只想要麵包時,政治人物才會被迫去重視。

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文:安德魯・辛巴里斯(Andrew Zimbalist)

辦奧運和世界盃的最主要理由是會帶動經濟發展,但客觀的學術研究都不支持這種說法。短期間的大筆花費完全無法用微不足道的比賽收入來打平。真有好處也得是長期的,但這也令人懷疑。很多「據稱」的長期收益都不可量化,有些收益則實在太長期了,無法直接歸功於為期數週的比賽及其建設。通常只能留下花了幾十億美元興建又要每年花幾百萬去維護的白色大象,還有未來十到三十年都還不完的巨額債務。

難以計算的經濟效益

就算真有效益,也不能只拿辦比賽的花費來計算其報酬率,我們還要算進機會成本,例如投入的土地和人力資源。每一個主辦城市都該自問,稀有的土地和其他資源的最佳長期用途到底是什麼。今日低度開發的土地看似沒有用處,但五到十年之後就不一定了。如果在這些土地上蓋滿體育館,那其他用途的可能性就沒有了。

另外有一種說法是,我們不能只因為辦奧運的花費大於收入就說不划算,因為大部份的花費都屬於國家長期發展的基礎建設。這種說法在理論上和實際上都可能是正確的,但這需要非常謹慎和聰明的規劃,而大部份的奧運都做不到。

1992巴塞隆納奧運的規劃就很謹慎。但巴塞隆納是從1975年佛郎哥政權結束時就開始規劃了。佛郎哥時代嚴重忽視加泰蘭地區,巴塞隆納歷經數十年亳無規劃的工業發展。這個海港城市被群集的工廠、倉庫和鐵路與地中海分隔開來,再加上缺乏交通運輸和基礎建設,讓這個建築、文化、歷史、氣候、地理條件無不絕佳的城市,居然成為觀光界的遺珠之憾。

新政府自1970年代末開始思考如何改變巴塞隆納,並從1980年代初開始規劃。當初規劃時還沒有要申辦奧運,是後來才把奧運當成能促進計畫實現的動力。是巴塞隆納利用奧運,而不是奧運利用巴塞隆納。

如果其他城市能模仿巴塞隆納-其實已有許多城市嘗試過卻失敗了-那本書所討論的許多問題都可以避免。問題是,其他城市並沒有巴塞隆納得以成功的條件,而且很多國家的政治體系根本沒有做長遠規畫的能力。

1984年的洛杉磯也是一個成功的案例,但原因完全不同。從1968年的墨西哥到1976年的蒙特婁,當時的奧運形象是很差的。1984年的奧運根本沒有城市要申請。國際奧會完全沒有籌碼,這才讓洛杉磯和彼得・烏伯洛(洛杉磯奧組會主席)抓住良機。洛杉磯不花政府一毛錢在奧運上,所有損失都由國際奧會負責。國際奧會對場館也只要求少量的建設經費,而這些錢都由烏伯洛找來企業贊助。最後盈餘是二點一五億美元,也為奧運重建了形象。

從1984年開始,申辦奧運變得越來越競爭。花錢越來越多,計畫也越來越不完善。由於在財政和經濟上根本沒有好處,我們就更該仔細檢視主辦奧運要付出的機會成本。

土地是最重要的成本。辦奧運是一件大事。1986年在雅典剛開始時,只有295名運動員、43面金牌和7個比賽場地。1936年的柏林奧運有3963名運動員、129面金牌和25個比賽場地。1964年的東京奧運有5151名運動員、172面金牌和33個比賽場地。到了最近一次2012年倫敦奧運時,有一萬零五百名運動員、302面金牌和33個比賽場地。國際奧會規定所有比賽場地的總面積至少要達到1660英畝。對於像巴賽隆納這種小城市來說,這就要佔掉百分之七的土地。如果再加上綠地、大面積的公共空間、停車場、道路和交通設施,總面積將高達四倍。2008年的北京奧運就佔地8400英畝。辦一次夏季奧運要用這麼大片的土地,機會成本非常高。

如果巴西沒有花五十億美元把舊場館拆掉蓋新的,就可以在主要城市蓋大眾運輸系統或城際鐵路,這對巴西經濟會有什麼影響?如果倫敦不是在東倫敦蓋奧運公園,而是把錢拿去補貼住房、給文創產業和零售業減稅或增加職業訓練,這又會對當地的就業造成什麼影響?這些交換權衡的問題是永遠討論不完的。

有一種經常聽到的說法是,就算有更好的發展計畫,也不會有錢。在民主體制中,政治僵局和黨派之爭常常讓預算無法過關,但舉辦奧運和世界盃就可以突破僵局。但問題是,如果一個國家的決策過程本來就阻力重重,就算辦了奧運和世界盃也不可能有效的執行預算。威權主義國家沒有政治僵局的問題,但依然有決策過程盲目偏差的問題。

不管在民主國家還是威權國家,辦活動都是在迎合當地企業家的利益。奧運和世界盃的背後是營造商、工會、保險公司、建築公司、媒體、投資銀行、律師和餐飲旅館業的利益。這些利益團體常會綁架當地的奧運組委會,聘請顧問公司做誇大不實的經濟效益評估,低估支出和高估收益,再製造出政治共識。有一份研究指出,在2010年南非世界盃之前,南非五大營造商的平均盈餘從2004年的一點五八億盧比增加到2009年的十六點七億盧比,增加了十點五倍。

奧運和世界盃的諸多工程當然會在短期創造出就業機會。但這有兩個問題。第一,由於政府必須在未來幾十年償還債務,這就會減少政府投資及公共工程的就業機會;第二,這些工程經常是從其他地方甚至國外進口勞工,所付工資少得可憐。此外在比賽結束後,通常只有上層階級會去使用這些場館、滑雪道、高爾夫球場和公路。因此,舉辦超大型賽會通常只會強化既有的權力和不平等結構。

如何改革?
  • 從上往下的改革

2014年6月1日,美國國家奧委會在麻省理工學院召開四年一度的大會。大家本來期待美國國家奧委會會宣布由哪些城市代表美國競爭2024年夏季奧運。美國國家奧會從2013年2月就開始邀請全美五十個城市來申辦。一般來說,各城市想代表美國去和全世界競爭的話,通常要花一千萬美元。

但美國國家奧委會主席賴瑞・普伯斯(Larry Probst)並沒有宣布名單,而是向媒體抱怨紐約沒有申請到2012年奧運和芝加哥沒有申請到2016年奧運,並說他要看看國際奧會到底要如何改革申辦程序。這聽來像是威脅:除非美國獲得主辦權,否則我們就不玩了。

自從1996亞特蘭大奧運之後,國際奧會確實對美國不公平,畢竟最大的電視轉播合約來自美國。國際奧會最近正在和NBC電視台洽談一個時間到2032年,價值八十億美元的轉播合約。如果奧運能在美國的時區內舉辦,NBC的收視率會比較高,美國人也可以在黃金時段收看比賽。收視率一高,不但NBC的合作夥伴會很高興,下一次再談轉播權的價金也可以提高。更何況,大多數美國一線城市都有大量富裕人口,付得起高額的門票和餐飲,而美國企業也會買形象廣告。

普伯斯和美國國家奧委會認為美國應該拿到2024年的主辦權,打破二十八年無法舉辦的不正常現象。所以普伯斯表示美國國家奧委會不會亮出底牌,要等巴赫在2013年成立的國際奧會工作小組在2014年12月宣布如何改革遴選程序再說。但奇怪的是,普伯斯在四週後還是宣布了名單-舊金山、洛杉磯、華盛頓特區和波士頓。

巴赫在2013年接任主席後,他很快就明白申辦城市越來越少的情況不能再繼續下去。他告訴專門報導奧運新聞的《奧運環內》(Inside the Ring)雜誌說,國際奧會的申辦過程太煩瑣,他要改得簡單和有彈性一點:

我們要求得太早又太多。我們和可能申辦的城市談,好像做生意一樣要求他們投標。我們開出條件,「你必須做這,你必須做那,我們的條件是什麼,我們的保證是什麼」。這樣一來,全世界的申辦書都是由同一群人(顧問公司)寫出來的。每一份申辦書都一模一樣,我不必找他們來面試就知道他們會怎麼回答。我要改變這種心態……我要讓每一個申辦城市自己去研究奧運如何能配合他們城市和國家的長期發展。

這些想法很有道理,巴赫也成立了工作小組研究如何改革。國際奧會前任主席傑克斯・羅吉也曾在2000年代初期呼籲過改革,但沒有實質成果。整個程序只是變得更煩瑣、更昂貴。

種種跡象顯示這一次也不會有什麼大改變。在2014年2月索契冬奧前的國際奧會大會中,有兩種改革主張被提出來討論。第一種主張是讓國家和城市都可以提出申辦。這會降低城市的負擔而提高國家的負擔,也會提高交通運輸(還有碳足跡)的成本和維安成本。這看來變化不大。第二種主張是重新回到鹽湖城冬奧之前的作法,規定國際奧會委員必須到申辦城市親自造訪。親自造訪會比看錄影帶更準確,更能正確評估每個申辦城市提出來的計畫。但這也會提高花費,為買票賄賂開了門路,而這正是當初停止這種做法的原因。

要有本質性的改變,就必須打破國際奧會和國際足總的壟斷。其中一個方法是讓奧運和世界盃面對競爭。這有人嘗試過但沒成功。美國媒體大亨泰德・透納(Ted Turner)在1986年發起「善意運動會」(Goodwill Games)並在自家頻道轉播。透納在1986年虧了二千六百萬美元,1990年又虧了四千萬美元,然後這個比賽就慢慢無疾而終,最後一次是2001年在澳洲布里斯本 。如果連透納的財富和媒體王國都無法競爭,其他人更辦不到。奧運和世界盃的品牌強到能形成自然壟斷。全球觀眾並不想要兩個奧運,也不想要兩個世界盃。

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要降低國際奧會和國際足總的籌碼,限制申辦者數目也是一招。也許可以重新採用國際足總在2000年代初期的六大洲輪辦的方法,而國際足總正是因為這個方法會降低其籌碼才停止不用。此法不但可以減少有資格申辦的城市,也可以為申辦城市省下約一億美元的申辦費用(東京申請2016年奧運時據稱花了一億五千萬美元)。問題不是這種方案好不好,而是巴赫的工作小組及國際足總能不能接受這麼大的改變。

如果國際足總和國際奧會願意的話,以下三種方法也是可行的:一、願意接受比較舊的、不那麼宏偉的主場館;二、願意鼓勵已經辦過的國家重覆舉辦;三、願意真正客觀地評估奧運和世界盃最能符合那一個申辦城市的發展需求。雖然國際奧會和國際足總老是在口頭上說很關切主辦國的發展和環保等議題,但有權利投票的人其實根本沒能力去判斷。

國際奧會在2013年九月選擇由東京而不是馬德里主辦2020年的奧運,這讓人懷疑國際奧會到底有沒有改革的決心。馬德里希望大部份利用現有的體育設施,只做少量的基礎建設。預算由三級政府分七年共同負擔,總額只有十九億美元,是現代奧運史上最少的。而東京的總預算大約是六十億美元,有非常豪華的新建主場館和選手村(原預算是四十億美元)。如果國際奧會真的要展現不浪費的決心,那就不應該選擇東京。

也有人呼籲乾脆讓夏季奧運年年都在雅典舉辦。這個想法不錯,但很多想辦的國家會抗議,也有損奧運的國際主義形象。

世界盃的問題比較簡單,因為世界上很多國家都有成熟的職業足球聯盟,都有八座以上的球場。如果國際足總能降低對球場容納人數和豪華程度的要求,主辦國的花費就會少很多。

國際奧會和國際足總也應該多分一些利潤給主辦國或主辦城市。夏季奧運大概能從電視轉播金、門票、企業贊助和紀念品賺到六十億美元。冬季奧運能賺三十到四十億美元,而世界杯大概賺四十五億美元。

到2013年12月為止,國際足總的帳戶裏有十四億美元。2014世界盃辦完後增加到20億美元。為什麼不能把這些利潤分給主辦國,尤其是那些發展程度較低卻要投資最多基礎建設的國家?這樣可以使富國和窮國的主辦成本變得較為平均。

總而言之,國際奧會和國際足總有很多方法可以減輕主辦國的負擔。但他們做為超大型賽會的壟斷者,其實並不想把權力分享出來。當然,如果各國都沒興趣再主辦,或者企業贊助商堅持要改善公關形象,那國際奧會和國際足總也會被迫做一點改革。但我們相信改革幅度不會太大,只會到足以讓人有興趣主辦,讓媒體和贊助商看得過去的程度。

前面曾經提到在2014年6月,奧地利、德國、瑞典和瑞士的國家奧委會共同提出一份名為「2020奧運議程:申辦經驗」的報告,從這份報告可以看出一些改革的方向。報告研究了2010、2014和2018三次冬奧的申辦過程,發現申辦費漲了四倍,而申辦計畫書厚了一倍,所以應該簡化申辦過程。這份報告感嘆民眾越來越反對辦奧運,認為應該要加強宣傳辦奧運的價值,甚至「國際奧會也應該出錢給想申辦的國家做宣傳工作」。

報告建議國際奧會應該降低對場館容納人數的要求,並讓主辦城市能多利用現有的體育設施而不必蓋新的。報告也建議「奧運家族」的人數不要那麼多(夏季奧運時需要四千二百個房間給這些人住),主辦城市就不用過度擴張旅館房間數。最後,這份報告也指出雖然國際奧會從1990年代就宣傳要注重環保,卻沒有定出環保標準,沒有監督程序,更沒有懲處機制。報告建議也許要成立一個監督機構,並賦與強制力。這些想法都只是給國際奧會作參考,要在2014年12月大會做決定。

(譯註:2014年12月,國際奧會在摩納哥舉行的第127屆年會中,通過了巴赫提出的多項改革案。最主要的改革是允許不同國家的不同城市聯合申辦,並鼓勵利用既有設施或可以拆卸的臨時設施以節省花費。奧運申辦也將由競標改為邀請主辦,並成立委員會評估申辦城市的風險和機會。改革方案通過後,羅馬、巴黎、布達佩斯和洛杉磯四個城市提出申辦2024年奧運,預計將在2017年公布結果。2022年冬奧則在奧斯陸退出後,由北京打敗哈薩克的阿拉木圖獲得主辦權。北京將成為第一個既舉辦過夏季奧運,又辦過冬季奧運的城市。)

在2014年,由於卡達拿到2022年世界杯主辦權而引發的賄賂醜聞,開啟了必須從上往下的改革,也就是透明度的改革。世界盃和奧運都是用匿名投票。(國際足總在2014年7月宣布不會公布針對卡達賄賂案的調查報告,這大錯特錯)。採用公開投票會增加透明度,也可以減少貪污腐敗。

在鹽湖城拿到2002年冬奧主辦權並爆出賄賂醜聞之後,國際奧會縮減了有投票權的人數,也不再讓有投票權的人去申辦城市訪問。但國際奧會的程序依然不夠民主化,極需進一步改革。

目前,有權投票的國際奧會委員有115名。其中十五名是在奧運會時由運動員推舉出來的優秀運動員。十五名來自各國的奧委會,十五名來自各單項運動的國際協會。剩下七十名是由國際奧會自行產生的。這些菁英掌握了穩固的多數(百分之六十點九),除了對奧會和奧會主席之外不負任何責任。委員的任期八年,可以連選連任,但不得超過七十歲(但在二〇〇〇年之前就當委員的人,可以當到八十歲)。為什麼不採用所有委員每隔四到八年要重選,任期不得超過兩屆的制度呢?

  • 從下往上的改革

由於壟斷勢力不會做大幅改革,想要申辦的城市和國家自己就得聰明和負責任一點。不要好大喜功,要多利用既有的運動設施。就算不符合國際奧會和國際足總的規定,也要堅守自己的立場。

東京市長舛添要一就用新方法和國際奧會打交道。他在2014年7月通知國際奧會說,東京要重新考慮2020年奧運的計畫。東京奧組會面臨強大的壓力要求使用一九六四年的主場館就好,不要蓋新的。舛添要一說東京必需考慮財政問題,為了省下場館建設的經費,不得不把某些比賽放到距離東京六十英里以外的地方。舛添要一表示,「花費可能比原定高出三十倍、四十倍、五十倍。我要怎麼說服納稅人花這些錢?」

主辦城市也應該多向洛杉磯和巴塞隆納學習。這就得充份了解這兩個城市成功的條件為何。2016里約奧運就試圖模仿巴塞隆納把奧運分散到幾個區塊的做法,而不像1996的亞特蘭大、2000年的雪梨、2000年的雅典、2008年的北京和2012年的倫敦,都是把奧運集中在同一個區。不幸的是,里約只模仿了型而不是神。這兩個城市的情況完全不一樣。

巴塞隆納最根本的特點不在於把奧運分散到四個區塊,而是在還沒申辦奧運之前就有一個都市發展計畫。這個計畫不是為了奧運才拼湊出來的。

巴塞隆納的成功還有很多因素。百分之六十的經費來自民間,而在政府出資的百分之四十當中,只有百分之五來自巴塞隆納市政府。在三十七個比賽場地中,其中二十七個本來就存在,有五個是本來就在蓋的。在所有花費中,有百分之八十三和運動設施無關。此外,巴塞隆納的地理位置、氣候、建築、文化、加入歐盟、區域航線自由化及聰明的市場行銷策略等等,這些都是重要因素。

然而,正如所有壟斷者都不願交出權力,只會採取塗脂抹粉式的改革,申辦國的政治人物也不想得罪金主和有力人士。在沒有政治改革的情況下,他們只會顧及營造商、保險公司、金融業和旅館業的利益。

選民通常既想到競技場看比賽,又想要麵包。唯有當選民像巴西人一樣只想要麵包時,政治人物才會被迫去重視。

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書籍介紹

奧運的詛咒:奧運、世足等全球運動賽會如何危害主辦城市的觀光、經濟與長期發展?》,八旗文化出版

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作者:安德魯・辛巴里斯(Andrew Zimbalist)

奧運和世界杯足球賽是如何從單純的比賽變成各國政府、財團追逐利益超級盛會的呢?著名運動經濟學者安德魯・辛巴里斯(Andrew Zimbalist)從1896年首屆現代奧運會和1930年首屆世界杯開始追溯了這段歷程。

辛巴里斯在書中詳述,早期由於美蘇冷戰、種族歧視等政治爭議與財政壓力,奧運的主辦權是乏人問津的。在各種機緣巧合之下,1984年的奧運為洛杉磯政府創造兩億多美元的盈餘,自此以後,奧運就被國際奧委會包裝成一個可以帶來鉅額商機、促進城市建設,有利於城市行銷的全球盛會。2000年後,中國、俄羅斯、巴西等崛起中的金磚四國也紛紛舉辦奧運,作為改善國家形象、鞏固民心的行銷手段……

(八旗)0UEC0009奧運的詛咒-立體書封300dpiPhoto Credit: 八旗文化出版

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜

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