海洋保護區如何護魚也護漁?以澎湖望安島、高美溼地、旭海觀音鼻為例

海洋保護區如何護魚也護漁?以澎湖望安島、高美溼地、旭海觀音鼻為例
澎湖南方四島之傳統聚落多依傍山勢低凹處聚集,多為坐山觀水的格式以躲避強勢的東北季風(東嶼坪嶼,右上角為西嶼坪嶼)。圖片來源:海洋國家公園

我們想讓你知道的是

當納入社區居民的參與式保護區經營管理方式,逐漸成為國際認可典範,多元的保護區經營管理方式因為成效卓越,也成為廣義的保護區類型之一,例如:傳統文化或原住民族文化中的「聖地」、私人保護區、由非營利組織經營管理的環境信託地等。

文:李沛英

保護區是什麼?從不同的角度出發,或許有截然不同的回應。對保育人士,保護區是維護地景地貌的終極手段;對居住在周邊的居民,保護區可能剝奪或限制了原有或傳統自然資源的使用權;對一般大眾來說,保護區是珍貴稀有的旅遊資源,願意花上大把銀子,只為一親芳澤。

透過「保護區」的三稜鏡,人們看到不同的景象。本文希望藉由探討陸域保護區的發展歷程和經營管理經驗,供作經營管理台灣海洋保護區參考。

保護區轉型,從管理走向治理

劃設保護區以確保自然資源的存續,是政府常見手段,儘管保護區的成本效益相當高,能有效保有生物多樣性豐富的區域,卻也遭致不少批評。最受爭議的問題,莫過於劃設過程中,以國家公權力強制限制當地居民賴以維生的資源使用權。為了調和當地居民的權益與保育目標,國際保育典範從原本將隔離居民的保護區觀禮,擴大為主動將居民利益涵蓋於保護區的經營管理,即當地居民與政府共同管理的保護區。

早期台灣保護區的劃設以政府為主要推手,優點是劃設歷程結構完整,包含專家會議、確定保育標的、保護區類別、資源調查等流程,卻較少納入當地居民的意見,導致當地居民對保護區和行政官署的反感,可能埋下未來衝突的種子。

隨著公民意識崛起(原住民傳統領域、社區居民以爭取保護區作為抵抗開發的手段),近期保護區的劃設,公民運動常是幕後推手,例如:桃園觀新藻礁野生動物保護區白海豚重要棲息環境

此類保護留區的優點是,劃設過程中納入公民的意見,然而公民團體形成的龐大壓力,可能迫使保護區於短期內劃設,缺乏系統性的資源評估和調查,導致後續經營管理上容易出現問題,且受限於保護區嚴謹的法規而難以進行調適性經營管理措施,保育資源的效果不如預期。

保護區經營撇步

為了確實達成保護區應有的保育目標,並且在業務輪調頻繁的狀況下,使經營管理人員能夠在承辦業務時有所依據,一份完整的經營管理計畫書不可或缺。

目前台灣保護留區採用的經營管理計畫格式,包含:

  1. 背景描述:
    涵蓋保護區相關的地理、人文、生物以及社經資訊的背景描述,保護區的重要特徵則決定如何訂立保護區的保育目標,並且以威脅壓力項目釐清保護區的外部因子,設立精確、可量測、可達成、在時間上可操作的目標;
  2. 法律、規範與協定的背景描述:
    定義釐清保護區的法律地位,若保護區法律地位不夠,就無法處罰,因此法律地位有其重要性;
  3. 分區管理計畫:
    將保護區劃分為核心區、緩衝區、永續利用區,做分類管理,其中緩衝區具有的管理彈性,是能夠將保護區及其周邊居民和諧納入的重要工具;
  4. 策略計畫:
    決定活動的優先性及做什麼、在哪裡作及如何做,包含實際的工作項目、時間表、所需人力及經費、監測機制,以及檢討回顧的時間點,必須與保育目標有緊密的應對性。
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保護區經營管理計畫格式。製表:李沛英

保護區花樣多 百聞不如一見

我們將分享實際保護區經營管理案例,幫助讀者了解真正的保護區經營管理。保護區並非保育的萬靈丹,也曾有在劃設保護區後,保育情況反而不盡理想的情形,這可能牽涉保護區在劃設過程中所遭遇的困難,也可能是保育物種因各種內、外在因素而改變棲息環境。總之,保護區穩固的法律地位伴隨而來的僵固性,也是保護區經營管理上的特性與挑戰之一。

每個案例由於脈絡不同、保育標的不同,都有值得借鏡之處。保護區的經營管理,除了經營管理計畫書是重要的基礎外,執法亦為一大要點(參考:龍王鯛事件)。保護區經營管理執法的效能,除了仰賴巡守人員的努力外,與警政單位之間的合作往往是成功執法的關鍵。

森林警察隊、海巡人員、地方警局,扮演著實際執法的角色。這些第一線的執法人員經常不是保育業務專職聘請的人員,而是與保護區經營管理人員類似,需要辦理其他多元複雜的業務。面對實際上執法條件在人力、物力資源上的限制,我們可以想像,保護區的執法若能納入在地居民/保護區周邊居民的網絡,能夠有效增加保護區執法的效率。

  • 澎湖縣望安島綠蠵龜產卵棲地保護區:來自保護區疆界外的挑戰

澎湖縣望安島綠蠵龜產卵棲地保護區成立於1995年,包含了澎湖縣望安島上分散六處的沙灘草地:天台山南側、西安水庫西側、土地公港南側、水雷港仔南側、網垵口東側、以及萬安宮南側,總面積約23公頃左右。

經營管理方面,管理機關以申請進入許可制,管制民眾進出,僅有受訓過、協助觀察綠蠵龜生態的志工能夠進入保護區。由於保護區域分散,沙灘範圍開闊,無法利用單一進出口管制,因此母龜產卵期間,管理機關便委託受訓過的當地居民執行沙灘夜間巡護與調查。

這個保護區所面臨的挑戰,不僅來自地方居民,亦有因為環境因素造成母龜產卵數量波動。因為海龜為大洋性動物,在大海前往產卵棲地中,可能受到漁民捕撈時的混獲威脅 (bycatch)或沿岸燈火漁業的干擾,造成喜好隱蔽的母龜不敢上岸,或改至其他地點產卵等,導致產卵數量呈現波動。

保護區的疆界固定,保育物種卻會因時間或氣候的變化而改變棲息所在。保護區的經營管理計畫內容會隨時間調整,為了達成保育的目標,進而修正保護區疆界,亦為可能的調整。海洋生物的移動性相較陸域更加容易、也可能更難以捉摸,因此能否適時修正保護區範圍,或有更彈性的劃界方式,將是一大課題。

因為介質特性和陸域不同(水和空氣),海洋保護區還得面對疆界內和外的挑戰,例如:聲納等高科技產品造成的干擾、難以預料的天災人禍(例如:海上漏油),甚至陸源污染,而其他本國/外國漁船的捕撈行為,也將成為經營管理上的挑戰。

  • 高美野生動物重要棲息環境:透過分區規畫進行管理

高美野生動物保護區即是為眾人熟悉的高美濕地,日治時期曾為高美海水浴場,2004年公告劃設為保護留區。由於交通便捷,且濕地景色優美,伴隨著雲林莞草、台灣招潮蟹等特有動植物,在保護區劃設前即為著名的景點。

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圖片來源:台中市政府農業局
高美溼地上的雲林莞草。

保護區劃設後,民眾非法進入的情形頻繁,也發生過藝人為拍攝影片於保護區內焚燒鋼琴、旅遊節目於保護區濕地內飆沙板及油汙染事件。另一方面,保育標的-雲林莞草也因受到外來種的威脅,面積逐漸減少。遊客與外來種的雙重威脅造成這裡的濕地有陸化現象。


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科技部改制為「國家科學及技術委員會」(以下稱「新國科會」),7月27日於科技大樓舉行揭牌及主任委員布達儀式,與會貴賓不只涵蓋產官學界,總統蔡英文及行政院長蘇貞昌也親臨會場,共同見證我國科研事務推動最高權責機關成立,為政府組織改造立下重要的里程碑。

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有別於過去科技部與行政院科技會報辦公室以合作關係來協調部會,未來新國科會改以委員會的組織形式運行,透過每月主要部會的首長共同商議策略方向,能夠整合部會資源,協作共達目標,此舉不只立下我國科技發展全新的里程碑,也讓臺灣能夠更靈敏的面對國際競爭。

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新國科會主委 吳政忠。

新國科會前身是1959年行政院國家科學委員會,又於2014年改制為科技部,過去肩負推動全國整體科技發展、支援學術基礎研究,以及發展科學園區等三大使命,在歷任部長的努力下,更將創新創業加入推動目標。如今的新國科會不只承接過去使命,主任委員吳政忠更提出以下四點未來新國科會所精進的方向:

一、跨部會協力,布局新興科技與產業
儘管臺灣小、科技預算不如國外,但臺灣部會之間高效率、精準連結的合作模式,將成為與國外競爭時的最大優勢,而「跨部會」溝通不只是未來新國科會的努力目標,也是新國科會最核心的思考架構。

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回顧過去兩年臺灣新冠疫情的防疫成果,無論在病毒醫學還是疫苗研發領域,基礎科學研究一直都是技術開發的堅強後盾;所以在臺灣邁向國際頂尖的路上,無論半導體、太空、還是人工智慧,科技的基礎研究與國際互動都將是新國科會注重的發展方向。

三、打造精緻多元的生活科學園區
過去半導體產業已替臺灣打下堅實的基礎,科技園區的產值從2.7兆成長到去(2021)年3.7兆,但除了半導體,其他的產業也需要布局,尤其是精準健康、智慧農醫、電動車、太空科技、低軌衛星等「接近生活」的重點產業。

四、實踐科技的人文社會價值
隨著科技與生活拉近距離,未來的科技發展必然需要與社會需求、環境永續連結,回應外在社會環境的變化;此外,科技人才培育、加強臺灣女性在科技面的投入比例,都將是未來新國科會欲強化的目標。

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進一步探究,就會發現上述新國科會的策略方針並非憑空發想,而是源自對產業發展的細微觀察與豐富的知識、經驗的珍貴結晶。早在吳政忠任職行政院科技顧問組副執行秘書時,就已觀察到「當科技更接近生活,產品價值就會大幅度的翻倍成長」的現象,再回顧臺灣善於代工製造零件的發展歷史,才萌生「將臺灣強而有力的製造技術與創新想法整合」的初步想法。

但是「整合」一詞的背後,需要的是基礎研究、應用研究,產業實務之間的環環相扣,過程不只涉及公私跨部門、跨領域的協調,也是一個漫長轉換的過程,並非一蹴可及。最後,在數年醞釀及無數人的共同努力下,儘管過程困難重重,以「部會合作」思考為核心的組織架構「新國科會」終於順利誕生,讓整體國家的科技發展得以提升至行政院層級的高度,向下整合上中游的基礎研究、下游的應用研究及產業實務的連接,創造更多的商機與價值。

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新國科會的挑戰與期許,後疫情時代的科技人文關懷

如今全球進入後疫情時代,國際關係變動不定,更面臨供應鏈重組、數位轉型等產業挑戰,科技作為國家發展重要的中堅力量,勢必需要更快速的布局因應,在變動中搶得先機。但除了研究與創新,科技與人文社會的結合也是新國科會的一大核心。

隨著人工智慧、太空等科技發展,生活中科技將無所不在,因此未來傳統產業必然將被完全翻轉,此時人文社會科學就扮演嫁接技術與生活文化的重要橋樑,彰顯科學研究成果對人類福祉的巨大貢獻。但這一切的前提是科技與社會必須主動伸手,彼此接觸、相互了解,攜手促進社會總體的福祉發展。新國科會成立之日,同時也是「國科會職場互助教保服務中心[註]」揭牌日,便能看見國科會對人文的用心,除了前述四大重點外,對於女性人才的培育、原住民教育的深耕、環境永續,都將是國科會的重點目標,如何透過科技連結社會的需求,正是新國科會追求的核心,因此新國科會不只是部會整合、資源分配與未來展望而已,更是將科技應用在民間的推動者,同時成為科技與人文交流的平台,最大化科技對總體社會福祉的貢獻。

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[註]:國科會職場互助教保服務中心於110年8月開辦,位於科技大樓1樓,是臺灣公共托育協會承接的第一間職場教保中心。以平價、優質、非營利、社區化之方向營運,希望透過政府與公益法人團體協力的方式,結合民間團體資源,提供孩子優質的教保品質,減輕社區家庭照顧負擔,提升教保人員工作環境與權益。資料來源:財團法人彭婉如文教基金會


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