行政法人是美術館永續營運的最佳選項?從高雄三館一法人事件談起

行政法人是美術館永續營運的最佳選項?從高雄三館一法人事件談起
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我們想讓你知道的是

以國家表演藝術中心為藍本立法,而非就博物館(美術館)的專業屬性立法,疑點甚多。然而心平靜氣的看待此課題,究竟高美館是否具備行政法人化的條件?

文:侯淑姿

進入溽暑的五月天,高雄的美術團體為著高市三館(高雄市立美術館、高雄市立歷史博物館、高雄市電影館,以下簡稱高美館、高史博、高影館)是否該改制為行政法人而悄悄集結討論。在公部門滴水不漏的封口措施下,《高雄市專業文化機構設置自治條例》草案於4月底送進文化部,5月初幾乎同步送進高市議會,就在5月即將結束前的一週,高市議會終於召開了一場形式上廣納民意的公聽會。各界對於高雄市政府以極機密的態度處理此案,均表不解,紛紛揣測究竟暗藏何等玄機。

回溯台灣博物館界對行政法人制度的關切始於2001年,該年日本東京國立博物館(Tokyo National Museum,簡稱東博)、京都國立博物館(Kyoto National Museum)、奈良國立博物館(Nara National Museum)三館整合為「獨立行政法人國立博物館」,而正值籌備初期的國立台灣歷史博物館籌備處率先委託台北藝術大學江韶瑩教授進行《日本公立博物館法人化機制研究》【1】,該研究案深入分析日本博物館行政法人的法令與體制,然台灣博物館學界多認為時機未臻成熟,而持反對意見。2004年,因著兩廳院法人化上路,台灣的博物館學界再度熱烈討論,當時被點名列為第二波行政法人化的博物館包括國立台灣文學館、國立科學工藝館等,由於此制度的變革幅度極大,十餘年來幾經討論與評估,仍無任何國立博物館改制,而以改革幅度較小的「作業基金」的方式改善之。

做為地方政府的高雄市在2015年中央宣布開放五個地方政府的行政法人名額後,鳴槍起跑,首先於今年6月初經文化部審查「原則同意」其三館法人化案,繼而於6月14日三讀通過《高雄市專業文化機構設置自治條例》,高市府宣布取得博物館法人化的全台第一場入場券。然而高美館的部分因藝術團體的連署與抗議陳情,議會決議第一階段僅納入高史博與高影館,高美館列為第二階段的實施對象。高市府亦同步於三讀通過當天公布了高美館新任館長的人事案。

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Photo Credit: Wiiii CC BY SA 3.0
東京国立博物館本館,渡辺仁設計,1937年。

《高雄市專業文化機構設置自治條例》在5月底至6月的短短三周內由高市議會召開了三場公聽會,締造了高市議會為法案召開公聽會的紀錄。因台灣藝術界對行政法人制度所知甚少,為解答各界的疑慮,高市文化局於6月初發放說帖,強調博物館改制為行政法人乃是世界潮流,援用的案例為國際間的超級明星博物館,如大英博物館(The British Museum)、羅浮宮(Musée du Louvre)、泰德美術館(Tate)等,然對於這些大館為何改制的前因後果並未交代,就在藝文界對是否該支持行政法人莫衷一是之時,高雄市新浜碼頭藝術協會發起「高市三館法人化是永續經營的良方還是毒藥?」的網路連署,反對高市三館法人化的黑箱作業,並於6月10日舉辦「談博物館法人國外案例」演講(黃心蓉主講),高雄市文化局長史哲及五位不同黨派的議員亦出席接受提問及參與討論,與會聽眾對高市三館改制為行政法人仍有諸多疑義。在6月13日的公聽會上,由新浜碼頭藝術空間率先將暫緩此案的陳情信送達議會,終獲議會支持而不於第一波納入高美館。

關於高市提出的法人化改制,高雄的藝文團體普遍認為高市文化局的說帖說服力薄弱,主因是並未陳述未來三館法人化後的規畫與建制,最嚴重的是,對於法人化的優劣竟無充分的評估與審議便倉促啓動,究竟其可行性為何,以國家表演藝術中心為藍本立法,而非就博物館(美術館)的專業屬性立法,疑點甚多。然而心平靜氣的看待此課題,究竟高美館是否具備行政法人化的條件?

疑慮一:行政法人是否為博物館永續經營的最佳選項?

若以日本為例,在總數高達五千個博物館之中,歷來僅有日本東京國立博物館等館改制為獨立行政法人,原本預定改制合一為獨立行政法人的國立美術館卻因反彈大而未施行。在法國,羅浮宮於1992年改制成為行政法人的第一例,繼而有畢卡索美術館(Musée National Picasso)、奧塞美術館(Musée d'Orsay)改制。在英國,亦僅有大英博物館、泰德美術館二例。總體而言,博物館行政法人化可說是博物館營運制度的少數特例。換言之,究竟需具備何種條件的博物館才可改制為行政法人?高雄三館是否已達到這些條件?若經過外部客觀評估,法人化並非唯一的與最佳的選項,是否可能回頭呢?

無可諱言的,去「機關化」後的行政法人博物館在法律上因具有獨立自主的法律地位,業務與管理制度皆依據法律執行,地位更提昇為二級機關,不再受行政主管機關的指揮與約制,在人事、財政上享有極大的自主權,此一制度果能落實推動,確實可提升其專業表現。但「行政法人化」的先期準備包括所有配套法令(施行細則等),而依朱宗慶對國立中正文化中心法人化所提出的前置準備工作包括:組織變革的策略、內外部SWOT分析、組織最佳化設計、員工自我發展訓練、目標管理制度、導入全面品質管理、工作(服務)流程再造、引進民間人才、外部專業顧問輔導、員工職涯意願調查、自我能力評估等,明年1月1日即將上路的高雄市立歷史博物館、高雄市電影館能否順利完成這些前置作業與擬定施行細則呢?以且戰且走的方式改制頗令人感到憂心。

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Photo Credit:AP/達志影像
奧賽美術館內景

若有重新評估的機會,應可考慮以高美館原有公務機構形態運作,另設作業基金,以靈活運用自籌之財源。新近通過的《博物館法》亦明文規範可將博物館的基金用於人事聘用,不啻為人力短缺的高美館的福音,應可優先考量設置「高雄市博物館發展基金」,以改善三館的財務狀況,並補充人力。

疑慮二:法案名稱宜修正為《高雄市博物館(美術館)自治條例》

由此次高市三館法人化的事件觀之,實則無法得知高市府的永續經營博物館政策為何,上位的文化政策又為何?該自治條例的名稱也暗示著此行政法人未來將涵納其他文化機構。從文化機構治理的角度而言,實則弱化了博物館的專業性,致使將來其他綜合性藝文空間(大東,駁二)均可能混充其中。依此原則,此自治條例實應正名為「高雄市博物館(美術館)設置自治條例」,而非以「專業文化機構」含括社教館、圖書館與綜合型藝文空間,以符合《博物館法》的規定,也免除未來非博物館類的機構魚目混珠的疑慮。

疑慮三:高市行政法人究竟為董事長制或館長制?

由自治條例的規定看來,其將是董事長制,但高市文化局的答客問說帖卻強調實為館長制,與第六條條文內容相違背,實有釐清之必要。雖行政法人的母法亦載明可採首長制,但若設董事會,則以董事長對外代表法人,各館館長對外代表館舍。誠然,以日本獨立行政法人國立博物館為例,由三館館長組成理事會,由東博館長擔任理事長,其他兩館館長為理事,更加提昇了館長的自主性與獨立性,亦強調三博物館的整體經營,可說是為理事長制亦為館長制,但高市所採行的毋庸置疑地較接近大英博物館的董事長制。

且此次事件的爭議焦點之一也在於董事會中專業董事的席次比例,雖已提昇美術界席次,然其董監事名單的產生仍宜由高市府組成「董監事遴聘委員會」,回看台灣政治生態往往因為地方政府首長的更迭而有大幅人事異動,文化首長亦須與市長同進退。若行政法人董事長仍由文化局首長兼任,行政法人如何能減少行政與政治的干預,是為一大考驗。

疑慮四:人事任用制度能否與現有制度接軌,並強化專業性

台灣的博物館(美術館)為突破公務機關的用人限制,除了通過國家考試的公務員外,亦援用《教育人員任用條例》聘用專業人員,此雙軌進用的人事制度於公立博物館行之有年,高美館亦不例外。編制65人中有16名以《教育人員任用條例》進用,亦是館務運作的核心主力,高美館雖人員編制規模遠小於其他二館,卻能發揮專業團隊精神,展現極大的能量;然而改制為行政法人後不再聘用公務員,也放棄了支撐美術館核心業務、以《教育人員任用條例》聘用專業人員的進用管道,原先有國家法令保障的65名人員將逐漸被《勞基法》聘用的人員所取代,不管未來員額總數多少人,此舉是否明智?

以台北當代藝術館為例,早年為公辦民營,後期轉由台北市文化基金會負責營運,長期以來,該館的人員流動頻仍,耗損極大,究其主因,該館既無法定編制員額的保障,亦無法援用《教育人員任用條例》,實難維繫優質人才。台灣行政法人制度看似欲極力突破公務體系的窠臼與束縛,但較諸英法日等國,除進用博物館(美術館)專業人才的辦法(如日本的學藝員制)闕如外,亦不似日英將國立博物館職員比照公務員待遇或將其身分仍列為國家公務員(如大英博物館有近千名的職員為永久聘用,待遇比照公務員;日本國立博物館職員身分為國家公務員【2】),此疑點將是未來高美館能否維繫優質人員的關鍵討論點,應徹底釐清。

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Photo Credit:AP/達志影像
大英博物館被高雄市文化局作為行政法人的成功案例,然而高雄三館的法人化,是否能夠比照這些案例的特別細節執行,則需要後續觀察。

疑慮五:預算與自籌率的蹺蹺板關係是否合理?

有關高美館預算與自償率的設定,是改制後的前三年預算不變,而十年內達15%的自償率,即改制三年後,政府預算將遞減,而館舍自籌款將遞增,此決議將造成以商業利益(營收)考量博物館(美術館)的經營,極可能帶來媚俗與失去專業性的後果。以高美館的年度預算(約一億八千萬),其中展覽經費約一千八百萬,每年需推出20餘檔展覽,經費可謂捉襟見肘,展覽策畫人在困窘的經費下無不憚思竭慮推陳出新;而典藏費(七百萬)偏低情形亦屢為藝術界詬病,凡此種種,施行行政法人制將確實改善此困境嗎?高市府應確保施行行政法人後,政府支持預算的最低額度,且應保證未來若自償率提昇,其預算不隨之遞減。

他山之石足以為鏡

高美館做為台灣濁水溪以南歷史最悠久的公立美術館,對自身使命與目標如何彰顯其做為市立美術館的主體性,在面對法人化的挑戰之際,應一本初衷,延續該館諸多良善制度,優先確保該館的專業性與公共服務品質,切莫為了符合市場競爭的機能性而犧牲學術性與教育性。如今雖已三讀通過法案,主政者仍應先研擬施行細則、配套人事制度、財務計畫等,並邀請國內外相關人士研討,深入了解各國博物館行政法人的施行方法與成效,以消弭社會大眾與藝術團體的疑慮。至為重要的,是全體高美館館員的參與討論與共識,切莫為了法人化而法人化,導致人心渙散,專業流失。

#本文得以順利完成,感謝黃心蓉、黃貞燕與蔡世蓉等人提供相關資料與討論。

【1】江韶瑩主持,井上敏、蔡世蓉、黃貞燕共同研究,《日本公立博物館法人化機制研究》,國立台北教育大學傳統藝術中心,國立台灣歷史博物館籌備處委託,2003。
【2】杉長敬治、富士野行良,〈獨立行政法人與國立博物館:思索國公立博物館之未來〉,《面臨變革的21世紀博物館:台灣與日本的對話語交流學術會議論文集》,中華民國博物館學會出版,2004,頁67。

本文獲典藏・今藝術授權刊登,原文收錄於第287期。
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責任編輯:曾傑
核稿編輯:楊之瑜


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