台灣威權時期的金融統治邏輯(一):國民黨的公營獨佔金字塔體制

台灣威權時期的金融統治邏輯(一):國民黨的公營獨佔金字塔體制
兆豐紐約分行所在地Chamber of Commerce Building|Photo Credit: Ken Lund @ Flickr CC By SA 2.0
我們想讓你知道的是

系列首篇,談台灣金融產業在威權時期建立起的統治與制度設計,勾勒戰後台灣在黨國統治下金融產業的地位,透過制度安排與權力分配,如何展現國民黨對金融產業的統治意志。

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文:顏維婷(俄亥俄州立大學政治學博士候選人)

系列前言

為何台灣的銀行醜聞那麼多?從以前到現在,台灣的銀行跟國家的關係似乎都很曖昧。這層剪不斷理還亂的曖昧關係哪來的?為何台灣許多大銀行的內部稽核都做得不好、監理水準似乎達不到國際標準? 要回答這些問題,我們必須回溯台灣金融統治的起源,理解台灣戰後國家統御金融的邏輯以及制度安排,才有可能理解今日政府與金融機構間曖昧不明的關係,以及兆豐金被美國政府裁罰背後的意義。

菜市場政治學刊出一系列三篇文章,帶領讀者認識台灣金融統治的過去與現在。本系列文將指出兆豐金控受裁罰事件,某種程度上是全球化下的監理標準與台灣金融監理邏輯相撞的結果。

系列首篇,談台灣金融產業在威權時期建立起的統治與制度設計,勾勒戰後台灣在黨國統治下金融產業的地位,透過制度安排與權力分配,如何展現國民黨對金融產業的統治意志。

獨佔的意志

1949年國民黨在中國內戰中敗北,撤到台灣。在國共內戰時,國民黨經歷金元券危機以及超級通貨膨脹等經濟災難,這些失敗的金融政策被國民黨視為是撤守台灣的主因。一朝被蛇咬十年怕草繩,所以當國民黨重新在台灣建立政權後,在總體經濟政策上,便以物價穩定、金融穩定以及財政平衡為首要目標。畢竟哪有兵敗兩次的道理?

除此之外,國民黨移入政權的性質,也使其先天與本土資本家處於疏離關係(基本上就是跨海來的那些有錢人跟台灣本土產出的有錢人互不認識),因此在統治之初,便高舉「發達國家資本、節制私人資本」的口號,嚴格限制本土資本家的發展。

歷史經驗與政權特質,讓在台灣重起爐灶的國民黨,發展出要將金融與其他生產性產業全部轉為公營型態,牢牢地控制在國家手中的意識形態。

金字塔型的制度

在國民黨決定嚴格掌控金融的意識形態下,台灣的金融體制呈現公營獨佔的樣貌將近40年,以中央銀行為首,由上而下呈金字塔型發展,銀行居於體制核心,非銀行的基層金融則佔有邊陲性地位,兩者同屬於威權政府統治工具的一環。

銀行體系:獨佔體制的核心

整個公營獨佔的金融體制是以「省屬六行庫」的樣貌出現,隨後加入從大陸來的「四行二局」,達到公營獨佔的頂峰。區分「省屬六行庫」與「四行二局」,是顯示出台灣金融體制融合了殖民政府遺緒與中國移植的外來制度,但在國民黨保守的統治邏輯下,不同時期併入台灣金融市場的機關都被轉換成公營機構,整合進同一套獨佔體系中。

「省屬六行庫」的出現來自戰後國民黨對日本殖民政府的接收,雖然國民黨美其名是「接收」,但不外乎是把曾經支配過台灣經濟的日本獨佔資本予以國有化,將戰前日本人在台灣所擁有的龐大資產披上國家資本的外衣。經過戰後一年七個月的清理、接收、改組,國民政府對台灣地區的金融統御形成以台灣銀行為中心的銀行體系,包括台灣銀行、台灣第一商業銀行、華南銀行、彰化商業銀行(合稱三商銀)、台灣土地銀行與台灣省合作金庫。因為當時台灣還屬於大陸的一省,因此所有接收自日本政府的金融機構便被稱作「省屬六行庫」(註1),建構台灣金融獨佔體制的初始,成為國家掌控經濟社會的工具。

隨後在1960年因為經濟發展的需求,政府體認到金融體制作為經濟的幫浦,若不跟著發展必會成為阻礙經濟成長的絆腳石,因此決定建立專業銀行體系,讓從大陸撤資來台的銀行在台復業。重新在台復業的金融機構以「四行二局」的中央銀行、中國銀行(改名:中國國際商業銀行)、交通銀行、中國農民銀行、中央信託局與郵政儲金匯業局最為有名。這些銀行原先在性質上就都屬公營銀行,都因特定政策任務而設定,因此就業務內容而言皆屬專業銀行,有明確的服務對象。基於此,各行局在台復業時所擔負的任務,大多與早期在大陸營業的業務內容相關,且延續著原先公營的性質繼續在台灣營運。日後,中國國際商業銀行與交通銀行合併成為兆豐銀行。

「省屬六行庫」加上「四行二局」形塑金融獨佔體制的基本架構,在這些行庫之外,政府對於金融機構設立採取嚴格管制的態度,使得銀行的存在本身就是一種權益。在這個情況下,民營金融機構只能以「特許」的方式改制或新設,而民營金融機構的設立也多是為了特定政治目的,這裡頭包括:

為了協助地方金融,在北、高兩市改隸直轄市後設立的兩家市銀行;為了協助中小企業發展,將地區性的合會儲蓄股份有限公司改制為各區的中小企業銀行;為了促進對外貿易發展、提高中長期輸出入信用,因此成立中國輸出入銀行,專門負責中長期出口貸款;另外,1950年代末期政府為了因應美援終止可能造成的外匯缺口,以及1970年政府企圖在台灣退出聯合國後吸引海外華人資金,因此核准了台灣唯二的僑資銀行,分別是華僑銀行與世華聯合商業銀行;最後,為了配合台日貿易發展,因此允許日本第一勸業銀行來台北設立分行。

台灣銀行總行大廈 Taipei, Taiwan: Head office building of the Bank of Taiwan
Photo Credit: CEphoto, Uwe Aranas Public Domain
台灣銀行總行大廈
基層金融:獨佔體制的邊陲

在台灣金融體系中,和銀行一樣同屬於貨幣機構但不屬於銀行體系的還有基層金融體系,這包括信用合作社與農漁會信用部。不過,由於基層金融與銀行機構有本質上的不同,加上台灣的基層金融多從日本殖民時期即已存在,是台灣「土生土長」的金融制度,因此與威權政權結合的方式也有差異。

台灣的基層金融體系早在日本殖民統治時期就因廣大農民的資金需求而出現。當時由於銀行多集中於都市,鄉里間農民雖對資金有需求但卻苦無籌集資金的管道,最後因此發展出民間自行合作的方式,成立「信用組合」,以會員互助的方式調度信用分配。「信用組合」多由地方士紳領導,依照設立地區的不同,分為「市街地信用組合」與「鄉庄信用組合」,前者會員限於「市街地居住者」(也就是城市),1944年改組成今日所知的信用合作社;後者則以鄉鎮農民為主,國民政府統治後逐漸改組成今日的農會信用部。台灣基層金融從戰前至戰後發展的歷史脈絡奠定基層金融日後以「鄉村-農會;城鎮-信用合作社」的基本型態發展。

基層金融與其他金融機構最大的不同點就在於其深厚的地方色彩與「人合組織」的特性。這種人合的性質使得信用合作社和農會信用部跟地方的政治、經濟、社會產生密切關連,是最具實力的地方經濟力量。不過,基層金融也因所擁有的人脈(社員)與金脈(存款)而成為地方派系兵家角力之地,各派系無不企圖透過掌握基層金融來壟斷資源,延續地方派系的生存與發展。「人合」的特性也使得國民黨在掌握統治權後,將其納入管制的獨佔體制中,一方面是為了完整控制從上到下的金融系統;一方面是藉此籠絡地方派系。

在公營金融獨佔體制的制度邏輯中,基層金融是透過台灣省合作金庫被連結到整個獨佔體制中。信用合作社與農會信用部雖然在性質上仍屬於民間法人,但由於台灣省合作金庫在國民政府接收日產後改制為省屬六行庫之一,而其為基層金融的上層機關,因此公營金融獨佔體制便透過合作金庫延伸其政治權力範圍,對信用合作社與農會信用部進行實質掌控。基層金融體制因此成為體制一環,成為政治交換的場域。

金融穩定的追求

公營金融獨佔體系無非是統治者以金融安全、金融穩定為先的思維所延伸而來的制度安排。若要更細緻地說明這個統治意識形態如何貫徹到金融產業的制度安排,我們可以回頭從獨佔體制形塑過程中的各次抉擇交叉口再探究竟,檢視國民黨當時做的決定。另外,我們也可從中央銀行獨佔體制頂端的制度性地位見微知著。

公營獨佔體制的制度選擇
  • 第一次金融體制改革的交叉路口,是國民黨從日本殖民政府手中收回「省屬六行庫」時

當時最重要的選擇,就是將改組後的銀行皆轉為公營型態,這個選擇反應外來政權對本地資本的不信任,因此希望將金融資源都掌握在國家手中。外來政權對本地的不信任不僅反應在金融產業,也體現在其他生產體制,當台灣在二次戰後脫離日本殖民統治,轉由國民政府接收之時,龐大的日本獨佔資本幾乎全部被重新編入國家資本,轉為公營企業,這其中就包括所有生產企業與金融機構。

換言之,台灣戰後龐大的國家資本是由殖民地遺制與國民黨權力相結合所孕育而生的,是國民黨政權不信任本地資本與處於戰爭動員意識形態的結果,公營的金融體制只是整個制度安排中的一環。「公營化產業」的結果使得國民黨政權在移入台灣之時,就已掌控台灣的產業、金融和貿易等「制高點」,形成國家在資本上的獨佔體制,金融體制當然也不例外。

另外還有一個選擇,反向鞏固了公營獨佔體制的權威,那就是凍結新銀行執照的發放。銀行的基本結構按照理論可分成單一銀行制與分支銀行制,國民政府收回台灣統治權後採行分支銀行制度,允許已設立的銀行按照規定設立分行,但不允許新銀行成立,吳泉源認為這個作法連同「利率管制」一起,是早期威權政府控制金融體系最強而有力的兩項武器。

為了能真正有效讓國家力量滲透進入整個金融體制中,國家進一步在「省屬六行庫」中將各行庫依照業務性質分類,讓金融體系形成一個上下從屬關係嚴謹而又各司其職的制度,以台灣銀行為金融體系之首,下轄商業金融中心,再下方輔以農業金融、合作金融與平民金融三個系統。當中央銀行日後在台復業後,整個體系便改以中央銀行為最頂層,透過中央銀行及其代理機構台灣銀行,向下支配整個金融體系。

金融機構間階層性的上下從屬關係還透過「交叉持股」來達成更綿密的控制。首先,利用台灣銀行對三商銀的持股,以及三商銀的交互持股來達成對金融體系的支配,另外搭配土地銀行與合作金庫對基層金融體系的掌控以及對農林漁業的投資,形成以台灣銀行為首的統治制高點,下轄三商銀,並輔以土地銀行與合作金庫的公營金融獨佔體系。台灣銀行則又直屬於中央銀行之下。這個公營金融獨佔體制又透過持股和企業結合,達成金融資本對產業資本的控制,使統治者能透過金融掌握產業以遂行其政治目的。

  • 第二次金融體制改革的交叉路口,則是1960年「四行二局」在台灣復業,併入原先金融版圖時

由於「省屬六行庫」下的公營金融體制已運作十年,因此「四行二局」主要是補充原先的體制,讓整個公營金融獨佔體制的運作達到顛峰。公營獨佔的基本結構並沒有改變,但由於「省屬六行庫」在性質上屬於「省營銀行」,從大陸移入的「四行二局」屬於「國營銀行」,在層級上有差異,因此當國營銀行納入原先以省營銀行為主的公營體系後,便吸收了很多以前由省營銀行享有的金融特權。簡單來說,「四行二局」(還有少數特許的民營銀行)的加入擴充了原先的公營金融獨佔體制,統治者欲完全掌握金融市場的思考邏輯在制度的鋪陳下體現的至臻完善。

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Photo Credit: Hungju Lu @ Flickr CC By 2.0
台灣舊的新台幣百元鈔
中央銀行佔據統治制高點

在整個公營金融獨佔體制當中,中央銀行居於體制頂端的地位是統治者追求金融穩定的另一項具體呈現。中央銀行在制度中的優勢從它與其他金融機構的連結關係體現。如前所述,整個公營金融獨佔體制透過階層性的上下連結,最後都統御在中央銀行底下,形成以中央銀行為頂峰,支配各級金融體系的金字塔型統治。然而,最頂層的中央銀行雖是政府機關,但卻不受行政院監督,而是直接隸屬於總統府,受威權統治者的控制,其首長人選都由統治者親自指派,並以物價穩定為主要政策目標。

換句話說,蔣介石能藉由中央銀行直接統御整個金融體系,甚而是整個需要透過金融驅動的經濟體,中央銀行在整個體制中的關鍵地位因此一目了然。中央銀行直屬於總統府的制度設計可視為是國民黨戰爭記憶的反射,由於戰時失敗的金融政策,使得統治者決定將中央銀行掌握在自己手中,以確保貨幣與金融政策的穩定性,而這由統治者與正式制度設計共同支撐的運作模式,也讓中央銀行成為金融政策社群中,影響決策最重要的行為者。

世界各國中央銀行掌管最重要的政策當屬貨幣政策,不過從台灣金融政策權的分配看來,中央銀行不僅主導貨幣政策,同時也能影響銀行部門與資本市場的管制政策。雖然在正式制度的設計下,財政部應該是掌管金融政策的主管機關,但實際在金融政策的主導權上,一直是中央銀行有較高的影響力。財政部與中央銀行雖然在形式上屬同級單位,但前者卻沒有後者的制度性地位,財政部既不直屬於總統府,也沒有人事安排上的優位性,多位財政部長甚至是從中央銀行轉任。

這些因素造就中央銀行的非正式影響力,反應在多次財政部與中央銀行的政策爭辯上,包括整個金融自由化政策的時程與資本市場的開放程度,在這些政策路線的爭論中,財政部的立場都較大膽,傾向快速開放與自由化,中央銀行則基於金融穩定的目標,立場都較為保守,即便要開放也要在中央銀行制定的時間表下進行。從台灣金融開放的謹慎步伐看來(尤其是對短期資本帳的限制),中央銀行的確主導了台灣金融自由化的時程表,而中央銀行的制度性優勢也成為台灣日後能躲避亞洲金融風暴的重要原因。

小結

台灣一直到金融自由化政策前(1990年代),金融市場都處於由政府主導的形式。在這管制高地中,威權領導人賦予中央銀行制度性的優勢地位,一邊直接掌控中央銀行,另一邊讓所有金融機構都在中央銀行轄下。中央銀行因此成為金融政策社群最主要的行為者,也主導了台灣金融政策(包括整個金融自由化政策)以相對保守的方式發展。簡單來說,台灣金融體制鑲嵌在「動員抗亂」、「反攻大陸」的威權政體之中,威權體制反應到金融體制變成是對金融穩定的追求,國家遂透過公營獨佔的體制安排,搭配中央銀行的制度性高位,來完成對金融體系完全統治的結構安排。

這樣的制度安排與邏輯使得台灣即便在1990年代開始開放金融自由化,統治者心態並未改變的情況下,全球化與國際化是喊得比做的多,也造就台灣金融監理環境一直無法與世界標準接軌的結果,可視為此次兆豐受裁罰的遠因。更多細節將於本系列的第三篇交代。

台灣威權時期的金融統治邏輯(二):黨國時期的三大金融監理特色
台灣威權時期的金融統治邏輯(三):金融監理在全球化下的改革

註1:台灣的銀行依據經營主體來區別,可分為國營、省營及民營三種,從大陸地區遷移至台灣復業的大陸系銀行為國營銀行(都發生在1960年後);日本時期遺留下來的銀行屬於省營銀行(意即由台灣省經營);民營銀行則是國家特許由民間設立經營的銀行。國民政府戰後將日本金融機構接收重組為本地公營銀行,由於六家都算是省營銀行,因此稱之為「省屬六行庫」。

*本篇文章改寫自顏維婷(2010)《沒有變革的改革-全球化與台灣金融監理改革》,台北:台灣大學政治學研究所碩士論文。

本文經菜市場政治學授權刊登,原文發表於此

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜

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