台灣威權時期的金融統治邏輯(二):黨國時期的三大金融監理特色

台灣威權時期的金融統治邏輯(二):黨國時期的三大金融監理特色
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我們想讓你知道的是

由於金融一直是國家的「統治高地」,國家可以透過各種管道控制金融機構,因此金融監理一直未受到重視。這樣的監理邏輯深深地影響台灣金融市場的發展,即便日後統合金融監理權至單一機構(金管會),很多監理邏輯並沒有根本上的改變。

文:顏維婷(俄亥俄州立大學政治學博士候選人)

前言

台灣威權時期的金融統治邏輯(一):國民黨的公營獨佔金字塔體制

接續系列文章第一篇,本篇文章談同時期(威權時期)金融檢查的制度安排與監理邏輯。這篇文章將指出,由於金融一直是國家的「統治高地」,國家可以透過各種管道控制金融機構,因此金融監理一直未受到重視。這樣的監理邏輯深深地影響台灣金融市場的發展,即便日後統合金融監理權至單一機構(金管會),很多監理邏輯並沒有根本上的改變。

多頭馬車的制度安排

在二次戰後,國民黨舉著金融穩定的大旗,建構公營金融機構獨佔的金融統治高地,主導金融市場發展。公營獨佔制度不僅影響國家與金融間的關係,也影響金融監理的模式。

良善的金融監理是確保金融市場健全發展的重要制度。由於銀行有系統性風險,若發生擠兌很容易影響金融體系穩定,為了保護消費者以及整體社會安定,對銀行的監理應較為嚴格,且應定期進行。理論上,金融監理在內涵上包含金融行政管理與金融檢查兩部分,金融行政管理一般可分為制度上(如金融機構的新設)、政策上(如貨幣政策)與業務上(如放款規定)的管理。

金融檢查是透過了解金融機構的業務與營運狀況,來確定金融機構的資金運用是否安全、業務經營的方針是否符合當前金融政策或金融法規等。例如,定期會有外部的人來檢查銀行是否有按照規定進行放款,或者存放在銀行內部的資本是否有高於一定的比率,以免銀行關起門來自己搞,外人無從得知體系是否健全。

由於台灣同時保有日治時期金融機構與國民政府時復業的銀行,金融監理的初始負責的機關就包含財政部、中央銀行以及台灣省合作金庫,這是因為各個機關在歷史的發展中都肩負一部分的監理責任,當所有機關在台灣並存,國民政府選擇讓各機關持續保有各自原先的責任。於是,台灣金融監理體系在改革前的基本樣貌即是「多頭馬車」,有多個機關共同負責金融產業的監督與管理事宜,形成分工的制度設計:由財政部負責金融行政相關業務、中央銀行負責金融檢查,中央銀行將檢查結果作為金融業務調度的依據,同時提供財政部作為行政管理之參考。

金融行政管理權與檢查權分離因此成台灣監理制度的重要特色,不過此特色隱含的問題卻也成為日後金融弊端叢生的原因之一。最主要的問題在於檢查權與處分權分離,檢查權雖為中央銀行所掌握,但處分權仍只有財政部有,縱使檢查機關發現金融機構弊端,也無法立即糾正,必須報請財政部,由財政部處分。這樣分工導致處分常無法落實或時機延誤,使弊端更加嚴重。台灣日後多次金融擠兌風波,就是因為金融檢查結果無法落實所致。

黨國時期的金融監理特色

總地來說,除了制度安排外,以公營獨佔呈現的金融體制對金融監理制度造成的影響其實有三個面向,這三個面向某個程度仍主導日後政府面對金融市場的基調。這三個面向分別是:金融監理仰賴國家機關執行、金融監理的重要性低於管制政策、金融監理缺乏退場機制。

一、金融監理仰賴國家機關執行

首先,在國家長期壟斷下,台灣的金融市場一直無法健全發展,市場力量的缺乏,使金融監理一直無法仰賴國家以外的力量進行。廣義的金融監理可分成三個層次,第一個層次是金融機構本身的自律系統,像內部風險控管;第二層次是外在金融監理,像政府對金融機構的監管;第三層次是金融市場的制裁力量。

理論上,金融監理體系的完善有賴三個層次完整的發展與相互配合,但台灣在威權體制長期扭曲的發展下,除了政府的監管機制有發展外,金融機構內部的自律系統以及市場紀律的制裁,從未得到適當的發展環境。1990年,政府開始推行金融自由化政策後,才嘗試在國家監理單位之外,提升金融機構內部自律系統以及市場制約的機制,但機制的建立有賴環境的配合,金融市場的健全無法在一夕之間相應完成,因此自律系統和市場機制的監理成效仍無法和國家相提並論。

其實,不僅台灣的金融監理機制呈現以國家機關為主的特色,很多開發中國家都有相同的特徵,這跟金融資本在開發中國家或共產國家多依附於國家底下發展有關。我們可以說,由於金融監理的工作大多落在國家身上,因此市場並沒有相應發展出金融監理的制度;但反過來說,也正是因為完善、有放訊機制的金融市場一直無法發展起來,因此更需要靠國家的力量來進行監理。尤其,在這些金融資源扭曲的國家中,引發系統性風險的危機更大,反而需要國家以簡潔直接的方式去監理金融機構。

基於此,台灣威權體制對金融監理的最大影響並不是「重國家、輕市場」的監理發展,這只是制度安排的表面樣態,真正的問題在於執政者對金融監理的心態,而這也是台灣公營金融體制對金融監理最大的影響。

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二、金融監理的重要性低於管制政策

處在管制高地的金融市場,是威權政府統治的「工具」,因此發展邏輯並不依循經濟理性,而是政治考量。在此情況下,公營獨佔體制所遺留的缺口多被視為「金融特權」的讓予而非市場發展的契機。整體公營機構加上「特許」民營機構所構築的圖像,是政府重管制政策而輕金融監理的傾向,這從兩點可以看出。

首先,國家開放金融市場都是為了交換特定政治支持,並不真的在意新開放的金融型態於市場的適用性,以致於這些特許的金融機構常成為金融風暴的溫床。例如,1970年代台灣開放全世界獨一無二的「信託投資公司」,就是因當初菲律賓華僑有意回台灣開設銀行,但與已存的華僑銀行名目衝突,因此鼓吹財政部以「信託投資」的方式變通,最後才產生連財政部長都稱「金融三不像」的信投公司。信投公司也因一開始建置即有問題,加上法令不完備,以致1980年代連續三家信投公司(亞洲、國泰與華僑信託投資公司)爆發金融危機。


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