台灣威權時期的金融統治邏輯(二):黨國時期的三大金融監理特色

台灣威權時期的金融統治邏輯(二):黨國時期的三大金融監理特色
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我們想讓你知道的是

由於金融一直是國家的「統治高地」,國家可以透過各種管道控制金融機構,因此金融監理一直未受到重視。這樣的監理邏輯深深地影響台灣金融市場的發展,即便日後統合金融監理權至單一機構(金管會),很多監理邏輯並沒有根本上的改變。

另一個明顯的例子是1990年新銀行的政策開放。在目前已出現的研究裡,學界對新銀行政策的開放時機已有共識,認為和當時國民黨權力結構重組有直接關係,新銀行政策因此是李登輝結合本土各種財團資本來鞏固政權的工具。這個與本土財團結盟的作法卻導致當時申請設立銀行的高通過率跌破大家眼鏡,而為了結盟誰都不得罪的政治思考凌駕了市場經濟應該有的邏輯,也為日後一連串銀行家數過剩的社會問題埋下引線,包括從1995年起時有所聞的擠兌風暴,以及消費金融過分發展帶來的「卡奴」問題。

上述的兩個例子證明金融主管機關在制定政策時,並非就金融市場的效率性或金融紀律健全與否來做考量,在政治力的介入使金融紀律的制度始終無法成為核心政策議題,只有當危機發生時金融紀律的重要性才會被提出討論。

除了從金融政策的政治性來凸顯國家對金融監理的不在意,國家輕忽金融監理也可從另一個方面發現,那就是我國金融監理人員有多麼地不足。對於開發中國家來說,為了試圖符合國際金融規範,常會選擇修改監理的法律架構,但若要真正改善金融監理框架,光是修改律法是不夠的,真正的問題其實是出在沒有足夠的金融監理專業人員。專業人員的多寡與足夠與否反應出執政者對金融監理的心態,因此從台灣金融檢查人員長期不足的狀態多少可窺知上層對監理的態度。

台灣的金融檢查人員一直處於匱乏的狀態,人力已經吃緊的情形在金融自由化政策後更形窘迫。監察院(2001)在2000年對金融監理提出的糾正案中就指出,1990年新銀行政策通過後,十年內金融機構的受檢單位數增加423個單位,但金融檢查人員並沒有相應的成長幅度,在金融檢查人力本就嚴重不足的情況下,新機構的增設對金融檢查的落實無疑是雪上加霜的負擔。

顯而易見的,金融監理並非國家最在意的考量,金融管制與否才是。這樣的邏輯並不難理解,畢竟當整個金融市場都由國家掌控時,金融是國家可任意操控進行統治的「工具」,該如何透過這個工具進行政治性分配才是統治者最在意的事。從另一方面來說,正是由於金融政策帶有政治性目的,因此很多政策無可避免地會扭曲金融市場的資源配置,用經濟學的話來說,就是會產生「無謂損失」(deadweight lost),在這個情形下,以單一標準去對金融機構進行監理或檢查本就不恰當,因為肯定存在很多不符合市場邏輯的非正規慣例。

像下面會提到的第三個特點就是一個很好的例子,若在進行金融檢查時發現問題金融機構,按照市場邏輯應是協助此機構,讓其倒閉以保持市場的穩健,但在國家政治性的考量下,讓金融機構退場是最差的選擇,通常國家會選擇政治性的介入,拿納稅人的錢去救這些問題金融機構,讓金融監理僅是一個徒有空殼沒有效果的機制。

三、金融監理缺乏退場機制

以「金融穩定」為最高指導原則的意識型態,不僅促成國家將金融機構全數收在國有獨佔體制下,也影響國民黨政權處理問題金融機構的方式。在追求金融秩序與社會安定的思考邏輯下,國家每當面對問題金融機構時,會選擇以政治成本最小的方式來處理,以避免過分的政治與社會動盪。這樣的思考邏輯清楚地體現在蔣家最信任的財經重臣俞國華的回憶錄中:

蔣經國和俞國華對於處理金融事件的看法一致:金融機構不是普通企業,普通企業如果倒閉,影響層面較小,金融機構受一般社會大眾信賴,將財產存入金融機構,如果任令倒閉,廣大民眾因此受害,將形成社會問題,所以政府絕對不能坐視金融機構倒閉。

基於「政府絕對不能坐視金融機構倒閉」的處理原則,「概括承受」成為政府遇上金融危機時標準的處理方式。「道德危機」(moral hazard)是概括承受處理方式最容易造成的問題。在政府屢次出手相救問題金融機構後,由於銀行和投資大眾都預期政府會是「最後的依靠者」(the last resort),因此業者在經營上、民眾在投資上比較有恃無恐,反而提高產生金融危機的風險。

除此之外,由於都是政府在背後主導概括承受的進行,因此會浮出抬面的金融機構都是公營或「公有民營」的金融機構,在這個脈絡下,概括承受形同是拿全民繳納的稅金去補貼少數人捅的樓子,並不符合公平的分配原則。另外,當政府選擇以公權力的方式介入處理問題金融機構後,無疑變相增加了「以市場機制退場」的難度,形成處理問題金融機構的路徑依賴。

從上面我們可以看到,台灣金融監理體系仰賴國家機關執行,與金融統治呈公營獨佔的制度安排有很大的關係。除此之外,國家追求金融穩定的謹慎統治邏輯也體現在監理機制的特色上,一方面使監理的重要性一直低於管制政策,另一方面也讓國家站在恩侍主的位置,當金融發生危機時會選擇出手相救而非任其倒閉,導致監理體系始終缺乏退場機制這一塊。

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小結

在1995年以前,台灣的金融監理體制一直呈現「多頭馬車」的狀態,除了行政管理權與檢查權分離外,行政管理權與檢查權的內部也各自有多頭馬車的現象。在威權統治之下,金融監理的工作由國家掌握,但由於金融一直是國家的「統治高地」,國家可以透過管制性政策來掌握大大小小的金融機構,因此國家對金融監理的工作並不特別重視;除此之外,金融政策的「政治性目的」也已超過日常監理所能管轄的範圍,當金融危機發生的時候,政府會傾向選擇政治成本最低的「概括承受」來處理問題金融機構。總結來說,在公營金融獨佔體制的金融統治中,金融監理也受到威權統治的影響,呈現重國家輕市場的制度特色。


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根據中華民國糖尿病學會統計,2000至2014年全台第2型糖尿病人口由84萬人逐步上升至220萬人,且以每年約15萬人的速度持續增加。若以此成長趨勢來看,保守估計台灣目前糖尿病人口約有250-300萬人左右,數量相當驚人。

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