台灣威權時期的金融統治邏輯（三）：金融監理在全球化下的改革

文：顏維婷（俄亥俄州立大學政治學博士候選人）

前言

►台灣威權時期的金融統治邏輯（一）：國民黨的公營獨佔金字塔體制
►台灣威權時期的金融統治邏輯（二）：黨國時期的三大金融監理特色

前兩篇文章交代了台灣金融體制在戰後40年威權統治期間，背後的統治邏輯，由此衍生而來的制度安排，以及相應的監理邏輯。這個初始的制度設計在確立後從未發生過任何劇烈的變動，一直到國際金融環境產生結構性變遷，台灣在金融全球化衝擊下，開始採行金融自由化政策後，這個金融制度的安排才出現鬆動。

本篇為系列之三，由於篇幅有限，將快速地帶過全球化對台灣金融市場的影響，說明舊有的金融統治邏輯如何因應全球化的挑戰，然後將焦點放在在金融監理的改革。在研究了金管會成立的歷史背景後，作者認為，台灣的金融監理機制雖然以金融全球化為名，在表面上做了改變，希望對金融市場進行更有效監理，但骨子裡的監理邏輯並沒有完全改變，當國內邏輯碰上國際市場標準，是此次兆豐事件發生的主要原因。

金融全球化與台灣金融體制

金融全球化對台灣的壓力透過世界貿易組織（World Trade Organization，以下簡稱WTO）傳遞。在WTO框架下，金融服務業受「服務業貿易總協定」（General Agreement on Trade in Services，以下簡稱GATS）的約束。在GATS一共列舉開放的155個行業中，「銀行暨其他金融服務業」是開放項目次多的行業，這使得金融業在市場開放後較其他產業面臨更大的競爭壓力。

WTO雖然對台灣金融產業帶來劇烈的影響，但這個變化並非從2002年入會後才開始，而是從1990年台灣重新申請成為會員國後就逐年顯現。由於台灣已經預期未來會加入WTO，考量一下開放對國內業者衝擊過大，以及將金融規範與國際接軌乃大勢所趨，因此從1990年起就陸續解除金融市場的進入障礙。

對台灣來說，WTO叩關帶來的自由化與去管制化造成的影響，不僅是外商銀行增加或外資投入上升這種量的變化，更是質的變化。早期台灣金融業高度管制，金融形同是發展其他產業的「工具」，但在金融全球化下，金融開始脫離「工具」，成為一種新的值得發展的「產業」。

在金融已從「工具」轉換成「產業」的脈絡下，對台灣這樣甫自嚴格管制走向開放的國家來說，如何讓我國金融產業在市場上保有競爭力，是政府無可迴避的考驗。雖然金融全球化帶來金融市場去國境地相互連結，但金融活動也因為國境限制的消除，競爭更加劇烈。台灣在面對WTO叩關而至的壓力下，喊出三個口號：「金融自由化」、「金融國際化」以及「發展區域金融中心」。

變革最大的莫過於金融業務的自由化，因為金融業務一連串的開放從根本上打破原先公營金融獨佔體制建立起的金融版圖與階層關係。1989年政府修定的《銀行法》與1990年財政部公佈的「商業銀行設立標準」確立開放民營銀行新設，是金融業務自由化進程中最大的一步。在經過將近40年公營獨佔的統御政策後，民營銀行的開放形同替金融市場開了一個大缺口，本土有勢力的財團紛紛搶進，讓台灣一下子出現15家民營銀行，全台灣的銀行機構總數從27家跳升到42家。

金融全球化所帶來的金融自由化壓力對台灣新銀行政策的開放當然是有影響的，特別是美國與國民黨政府進行貿易談判帶來的套匯熱錢，加上國內本身因經濟發展造成資金過剩，凸顯出當時既有金融制度已無法負荷民間流動的鉅額資金，以致於開放銀行制度似乎是不得不為的選擇。

不過，若要完整理解新銀行政策的開放，光是掌握金融全球化的外在壓力還不夠，因為金融全球化充其量只是促使新銀行政策發生的必要條件，並非充分條件。國家的角色與態度對金融自由化的方向有決定性的影響力，因此若要完全理解新銀行政策開放的時機與動機，還必須回到台灣實存的脈絡中去檢視國家和政策社群的互動，才能知道新銀行政策為何出現在特定的時機，並以特定的形式呈現。

Photo Credit: Sam valadi @ Flickr CC By 2.0

新銀行政策：權力結構重組的政治籌碼

在台灣的脈絡裡，國家機關的意識形態一直是指導台灣金融統治的重要因素，如系列文的第一篇指出，在解嚴以前，國民黨奉金融穩定為圭臬，主張節制私人資本。這個統治邏輯並非沒有受到來自內外壓力的挑戰，但直至新銀行政策開放前，卻也沒有本質性的改變。

試想，在這個獨佔體制中，最主要的既得利益者就是威權統治者本身，一方面金融是國家用來掌握經濟體的媒介，另一方面金融本身是統治者酬庸的工具，是國民黨穩固統治聯盟的一環。這麼好的東西統治者怎麼捨得放手? 開放新銀行會危害到以國民黨為首的統治聯盟，既得利益者當然不會想要破壞自己既存的利益。

既然統治者的邏輯沒有改變，當時國加尚未民主化，社會上也不具有夠強的社會力去挑戰統治者撲天蓋地的既得利益，在金融自由化下的壓力下，最完美的做法就是讓自己持續在新制度下成為既得利益者。這就是國民黨的作法。新銀行開放政策遂成為蔣經國過世後國民黨內部權力重組的政治籌碼，根據研究顯示，當時的副總統李登輝為了穩固個人政權，與舊勢力畫清界線，因此選擇以新銀行政策來籠絡本地資本家，與本地資本結盟來對抗「外省」舊勢力。