台灣威權時期的金融統治邏輯(三):金融監理在全球化下的改革

台灣威權時期的金融統治邏輯(三):金融監理在全球化下的改革
臺灣股票博物館|Photo Credit: 金管會
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台灣的金融監理機制雖然以金融全球化為名,在表面上做了改變,希望對金融市場進行更有效監理,但骨子裡的監理邏輯並沒有完全改變,當國內邏輯碰上國際市場標準,是此次兆豐事件發生的主要原因。

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文:顏維婷(俄亥俄州立大學政治學博士候選人)

前言

台灣威權時期的金融統治邏輯(一):國民黨的公營獨佔金字塔體制
台灣威權時期的金融統治邏輯(二):黨國時期的三大金融監理特色

前兩篇文章交代了台灣金融體制在戰後40年威權統治期間,背後的統治邏輯,由此衍生而來的制度安排,以及相應的監理邏輯。這個初始的制度設計在確立後從未發生過任何劇烈的變動,一直到國際金融環境產生結構性變遷,台灣在金融全球化衝擊下,開始採行金融自由化政策後,這個金融制度的安排才出現鬆動。

本篇為系列之三,由於篇幅有限,將快速地帶過全球化對台灣金融市場的影響,說明舊有的金融統治邏輯如何因應全球化的挑戰,然後將焦點放在在金融監理的改革。在研究了金管會成立的歷史背景後,作者認為,台灣的金融監理機制雖然以金融全球化為名,在表面上做了改變,希望對金融市場進行更有效監理,但骨子裡的監理邏輯並沒有完全改變,當國內邏輯碰上國際市場標準,是此次兆豐事件發生的主要原因。

金融全球化與台灣金融體制

金融全球化對台灣的壓力透過世界貿易組織(World Trade Organization,以下簡稱WTO)傳遞。在WTO框架下,金融服務業受「服務業貿易總協定」(General Agreement on Trade in Services,以下簡稱GATS)的約束。在GATS一共列舉開放的155個行業中,「銀行暨其他金融服務業」是開放項目次多的行業,這使得金融業在市場開放後較其他產業面臨更大的競爭壓力。

WTO雖然對台灣金融產業帶來劇烈的影響,但這個變化並非從2002年入會後才開始,而是從1990年台灣重新申請成為會員國後就逐年顯現。由於台灣已經預期未來會加入WTO,考量一下開放對國內業者衝擊過大,以及將金融規範與國際接軌乃大勢所趨,因此從1990年起就陸續解除金融市場的進入障礙。

對台灣來說,WTO叩關帶來的自由化與去管制化造成的影響,不僅是外商銀行增加或外資投入上升這種量的變化,更是質的變化。早期台灣金融業高度管制,金融形同是發展其他產業的「工具」,但在金融全球化下,金融開始脫離「工具」,成為一種新的值得發展的「產業」。

在金融已從「工具」轉換成「產業」的脈絡下,對台灣這樣甫自嚴格管制走向開放的國家來說,如何讓我國金融產業在市場上保有競爭力,是政府無可迴避的考驗。雖然金融全球化帶來金融市場去國境地相互連結,但金融活動也因為國境限制的消除,競爭更加劇烈。台灣在面對WTO叩關而至的壓力下,喊出三個口號:「金融自由化」、「金融國際化」以及「發展區域金融中心」。

變革最大的莫過於金融業務的自由化,因為金融業務一連串的開放從根本上打破原先公營金融獨佔體制建立起的金融版圖與階層關係。1989年政府修定的《銀行法》與1990年財政部公佈的「商業銀行設立標準」確立開放民營銀行新設,是金融業務自由化進程中最大的一步。在經過將近40年公營獨佔的統御政策後,民營銀行的開放形同替金融市場開了一個大缺口,本土有勢力的財團紛紛搶進,讓台灣一下子出現15家民營銀行,全台灣的銀行機構總數從27家跳升到42家。

金融全球化所帶來的金融自由化壓力對台灣新銀行政策的開放當然是有影響的,特別是美國與國民黨政府進行貿易談判帶來的套匯熱錢,加上國內本身因經濟發展造成資金過剩,凸顯出當時既有金融制度已無法負荷民間流動的鉅額資金,以致於開放銀行制度似乎是不得不為的選擇。

不過,若要完整理解新銀行政策的開放,光是掌握金融全球化的外在壓力還不夠,因為金融全球化充其量只是促使新銀行政策發生的必要條件,並非充分條件。國家的角色與態度對金融自由化的方向有決定性的影響力,因此若要完全理解新銀行政策開放的時機與動機,還必須回到台灣實存的脈絡中去檢視國家和政策社群的互動,才能知道新銀行政策為何出現在特定的時機,並以特定的形式呈現。

Charging Bull - New York City 華爾街
Photo Credit: Sam valadi @ Flickr CC By 2.0

新銀行政策:權力結構重組的政治籌碼

在台灣的脈絡裡,國家機關的意識形態一直是指導台灣金融統治的重要因素,如系列文的第一篇指出,在解嚴以前,國民黨奉金融穩定為圭臬,主張節制私人資本。這個統治邏輯並非沒有受到來自內外壓力的挑戰,但直至新銀行政策開放前,卻也沒有本質性的改變。

試想,在這個獨佔體制中,最主要的既得利益者就是威權統治者本身,一方面金融是國家用來掌握經濟體的媒介,另一方面金融本身是統治者酬庸的工具,是國民黨穩固統治聯盟的一環。這麼好的東西統治者怎麼捨得放手? 開放新銀行會危害到以國民黨為首的統治聯盟,既得利益者當然不會想要破壞自己既存的利益。

既然統治者的邏輯沒有改變,當時國加尚未民主化,社會上也不具有夠強的社會力去挑戰統治者撲天蓋地的既得利益,在金融自由化下的壓力下,最完美的做法就是讓自己持續在新制度下成為既得利益者。這就是國民黨的作法。新銀行開放政策遂成為蔣經國過世後國民黨內部權力重組的政治籌碼,根據研究顯示,當時的副總統李登輝為了穩固個人政權,與舊勢力畫清界線,因此選擇以新銀行政策來籠絡本地資本家,與本地資本結盟來對抗「外省」舊勢力。

從正面去檢視申請開設新銀行的資格以及申請人,可以發現這個政策本身的政治性。首先,政府當時對申請設立新銀行的標準設下100億元資本額的規定,雖有確保新銀行營運穩定性的考量,但卻對申請對象設立了嚴格的「進入門檻」,僅有大財團才有開銀行的「本錢」。這招致外界質疑政府是透過資本額「綁標」去限定參與競爭的範圍與對象,與財團結盟而非開放市場自由競爭,才是李登輝政權的最終目標。

再來,從19家申請、竟有15家通過的高比率可以看出國民黨想拉攏而不想得罪本土資本的政治思考。從新銀行的股權結構也不難看出企圖籠絡本地財團的痕跡。根據徐正光的分析,新銀行的資本可分為四大類,一是產業資本(包括台塑、遠東、台泥、力霸等);二是非銀行的特殊金融資本(包括信用合作社、保險與證券公司);三是商業資本(主要含括房地產、建築業與百貨業);最後是黨政資本(國民黨黨營事業)。這些資本的共同特色都是具有特殊政治關係的財團。以上的種種證據,在在都顯示新銀行政策在台灣脈絡下作為政治性籠絡的意味。

從反方面理解國民黨在金融自由化路徑上的選擇,更可以凸顯出開放新銀行的政治性。曾任央行總裁的梁國樹就曾就開放新銀行問題做出評論,他認為若要使金融自由化不造成金融脫序,必須注意自由化的順序,他說:

金融自由化的第一步驟應先建立健全的金融檢查體系;第二步驟將公營銀行民營化;第三步驟才是准許銀行新設。

梁國樹先生對銀行機構的發展,尤其認為在開放新銀行之前應該先將公營銀行民營化,如此有助於開放後的市場有更公平的競爭基礎。但對於仍希望掌握金融的國家來說,民營化公營銀行形同是自廢武功的作法,國民黨政權當然沒有採行,畢竟公營行庫一直是國家掌控金融的重要橋樑。

從我國執行金融自由化的順序看來,銀行之新設顯然凌駕於前兩個步驟,讓金融自由化後的銀行體系形成公營銀行或「公有民營」以及民營銀行並存的狀態。雖然政府陸續在1998年左右民營化了彰化、第一、華南及台灣中小企銀等金融機構,國家的持股雖然都少於50%,但政府仍握有決定性股權,其董事長及總經理等高階職位仍多由財政部所推薦,顯現出國家依舊持續掌控金融機構的企圖。

金融監理在全球化下的改革

新銀行的開放受到舊有統治邏輯的影響,那金融監理在全球化的衝擊下又做了哪些改變呢?

如系列文之二所述,在公營金融獨佔體制的金融統治中,金融監理受到威權統治影響,呈現重國家輕市場的制度特色。只是國家不重視金融監理並不代表制度本身沒問題,金融檢查權內部的分工方式一直因分散而為人詬病。終於在1995年彰化四信風暴為首一連串的擠兌風潮爆發、以及本土金融危機後,金融檢查制度成為改革目標,這次政府提出「金融檢查一元化」的新目標,希望能釜底抽薪改善多元檢查單位造成的弊端。

全球化下的對策:模仿成立單一監理機構

不過,改革雖金融檢查開始,卻在中途轉向,目標從「金融檢查一元化」轉變成「金融監理一元化」。當時,財政部和中央銀行都有共識將變革定位在檢查層次(提示:金融監理分成金融行政管理與金融檢查兩部分),但報告送交經建會後, 經建會卻回文批示:「參酌國際金融監理制度發展趨勢,以及考量提高金融監理效率…金檢一元化不宜局限於金融檢查事權的統一,應全面檢討整體金融監理制度」。檢視當時政策的發展,可以發現在1997年以前,喊了改革金融檢查多年(超過十年),但從未喊過整個監理體系改革,卻在1997年經建會的批示下,瞬間開始改革整個金融監理體制。為什麼?

原因無他,因為英國也做了金融監理改革。

根據當時的資料顯示,在改革過程中,台灣是在觀察到1997年英國設立金融服務管理局(英國的單一監理機制)之後,才興起改革整個監理體系的動機,在此之前都僅是談論金融檢查一元化而已,受訪的前財政部官員提及這段過程:

在這個發展的過程裡面,還沒有完成金融檢查一元化的規劃跟構想,那英國就發生了Gordon Brown,當時的財長,就是現在的首相,在國會演講,希望金融監理一元化……英國就是一個起點……那之後有好幾個國家也開始都推出這個金融監理一元化……那等於是說檢查一元化還沒有推完,那這個時候整個世界的潮流在發生了以英國為主的這個東西在出來,所以大概在國內就開始有人講說應該不是檢查一元化,應該是監理一元化,所以等於這些聲音一出來之後呢就不是只在講檢查一元化了,就完全在講監理一元化了。

顯而易見地,英國一元化監理機關的改革促使台灣開始思考監理改革的重點,經建會認定這是金融監理的趨勢,因此才建議財政部修正改革層次,開始提倡金融監理一元化。

財政部會認可英國的改革是一項里程碑則跟當時李前總統規劃的金融發展藍圖有關,李登輝總統自上任後就極力規劃台灣發展成「亞太金融中心」,當時的財政部長邱正雄先生曾在一次受訪時說明國家當時對金融的整體藍圖:

目前財政部的施政……是將台灣發展成為亞太金融中心、資產管理中心。所以財政部為此做了許多事情,例如修改銀行法,將國內銀行深度與廣度擴大,利用公營事業民營化,以及建立中長期資本市場(如讓銀行發行金融債券、款券電腦交割清算系統、銀行跨業經營多樣化等)、金融秩序的維持與金檢一元化等,都是國際化後必須要有的東西,等這些措施做好了之後,公元兩千年國內金融市場全面開放時,才不至於發生問題。

邱正雄部長點出的金融改革目標是明確且清楚的,那就是台灣要和國際金融市場接軌,為了達成這個目標,金融市場一方面要興利開放業務,另一方面要除弊,推動檢查與監督監理一元化,以避免監理死角。基於此,當英國的改革很清楚地成為震撼世界各國的楷模時,台灣受英國的影響決定在監理機制上也做出改革並不奇怪,因為那表示台灣在監理上也有跟上「世界潮流」。

從這個角度來看,驅使台灣在改革層次上發生跳動的主要動機來自政治性的宣示意義,由於設立單一金融監理組織是世界金融發達國家皆採行的一步,加上巴賽爾銀行監督管理委員會(國際的金融監理機構)建議各國改採「合併監理」來因應金融集團化的趨勢,因此台灣的政務官主觀上認定「金融監理一元化」是台灣加入國際金融社群的必要條件,改革金融監理機制反過來證明的是台灣加入國際金融社群的決心。

這個原因類似社會學制度論把制度當成是一個「象徵儀式」,認為一個國家選擇採納一個制度是因其已被視為「理所當然」最適當的制度,而非制度實際的功用,因此制度的採行所追求的是一個被認可的儀式,而非為了特定功能性目的。Kathleen McNamara(2002)對中央銀行獨立性的研究結果,恰恰顯示了這種邏輯對金融事務的影響。McNamara認為中央銀行的獨立性變革是制度同型化(institutional isomorphism)的結果,在這個意義上,變革的內涵遠遠比不上變革本身的意義,因為「改革」本身成為統治者的宣示儀式,政府要宣示對貨幣政策的決心。

金管會 金融監督管理委員會
Photo Credit: 金管會
換湯不換藥的金管會

於是,在改革層次往上拉升後,出現了《行政院金融監督管理委員會組織法》的草案。

雖然改革層次在政務官的主導下,朝向整頓金融監理體制的方向前進,但這個轉折來的突然,平日實際執行政策的的事務官並不持一樣的看法。受訪的前財政部官員表示,改革之初是聚焦在金融檢查一元化的議題上,這個議題的確在彰化四信風暴後被拿出來廣泛討論,金融監理一元化則是看到英國改革後才成為政策議題,但從實際監理的角度來看,當時的組織型態對日常監理業務來說並不構成任何阻礙,因此他認為金融監理一元化的改革是一個「組織的改革」,且既然是一個組織的改革,本質上就是一個「政治的改革」而非「金融專業的改革」。

對政策執行者來說,與《行政院金融監督管理委員會組織法》相比,同期真正重要的金融改革是《金融重建基金條例》,因為若少了金融重建基金,政府根本無法讓問題金融機構順利退出市場。前財政部官員就表示:

在所有法案重建基金是最重要的,然後再來就是金融機構合併法、金控法,那金融監督管理委員會組織法對我們來講,那是政治人物在處理的事,不必然是我們認為最重要的事。

會抱持這樣的態度除了認為金融監理改革比較類似於政治改革之外,更重要的是,這反映出國家長久以來對待金融市場的態度並沒有改變,仍舊是「重金融管制而輕金融監理」。由於國家對金融管制政策的重視大於日常監理,從而當國家面對金融危機時,矯正金融市場的方式從來就是「概括承受」,很少出現經由市場機制自行處理的機會。前財政部官員的回答基本上延續了同一邏輯的思維方式,認同在所有金融改革的法案中以金融重建基金的功效最大,原因無他,因為此法相較於其他改革更能幫助國家快速介入市場「擺平」金融危機。

常務官僚的思維邏輯符合Paul Pierson(2000)講政治中權力關係的配置會隨時間遞移產生不對稱,而在沒有外在刺激打破平衡之前會一直維持既有的權力關係,由於國家與金融市場間的互動關係在常務官僚層次的角度來看並沒有太多改變,因此政策的優先順序也沒有更動。常務官僚的想法對於整個金融監理改革的推動有非常大的影響力,因為他們是最有權主導法案進度的人。

在這樣的思維邏輯下,整個改革方向在財政部的設計下淪為一個組織層次的改革。政治動能的缺乏也使得金管會法案始終沒有出現其他層次的改革版本,雖然民進黨在2000年掌握執政權,但上台後也並未改變國民黨時期的改革方向,仍舊以設立一元化監理機關為目標,持續在組織層級的框架下進行改革。政策終須政治動能才有通過的可能性,金管會法案最後在2003年的臨時會上,因選舉而來的政治動能而通過,淪為政治勢力折衝的產物。

當初喊的震天響的金融檢查制度有因此改善嗎? 從金管會的架構看來,金融檢查局的設立的確改善檢查權原先散在三個單位的情況,不過,由於檢查人員整合的方式不夠周全,以致於檢查人力的素質不增反減,且檢查人員原先隸屬於不同的機關,合併至新機關後反而產生組織文化互不相容的反效果,國家對金融監理仍舊沒有他所宣稱的重視。以實際數據來看,在成立金管會後,雖然實際的編制人員有1056人,但截至2007年中時,實際的員額為819人。

近年來,金融檢查的員額更是持續下降。雖然政府口口聲聲說要改善金融監理的品質,特別是改善長期以來讓人詬病的金融檢查,但即便成立了一個新機關,在相同的統治邏輯下,金融檢查並沒有長足的進步。

小結

台灣在1980年開始受金融全球化影響逐步朝自由化的方向邁進,不過台灣在面對金融全球化的挑戰時,威權獨佔的心態仍然蔓延整個金融產業,一方面是因為追求金融穩定對沒有國際地位的台灣來說仍有必要性;另一方面是因社會上並不存在足以挑戰獨佔統治邏輯的力量,以致於國家大於市場的基本意識型態並沒有因為金融自由化就一夕改變,甚至還反過來主導台灣金融自由化的進程,使得新銀行政策有國家主導的影子在。

就金融監理而言,國家主觀理解到全球化對台灣可能帶來的衝擊,因此先發制人地進行改革,以宣示台灣要加入國際金融社群的決心。金融監理的改革就是在這個「宣示」的邏輯下被搬到政治議程中,以學習其他OECD國家以「監理組織一元化」為目標。不過,由於金融自由化是在國家大於市場的背景上開放,對國家官僚來說,由於金融市場從未失控,自然不需要特別改革監理體系來增進監理效率,這使得國家官僚在面對監理改革時的態度顯得不疾不徐,與同期的其他法案相較,《行政院金融監督管理委員會組織法》也不特別具有優先性,最後更淪為換湯不換藥的政治產物。

只是,國際監理標準隨著2008年雷曼兄弟無預警地倒閉,蔓延至全世界的金融危機讓國際社群重新重視金融監理的議題,近年來改革自家的金融監理體系,提升日常金融監理的地位。兆豐銀行是台灣老銀行,帶著舊邏輯新市場打拼,碰上了日漸嚴格的金融監理規範,結果是獲得57億罰金,可算是全球金融市場與台灣金融碰撞的結果。只是,這次全球市場與台灣市場碰撞的經驗,會大到足以讓台改革嗎?

*本篇文章改寫自顏維婷(2010)《沒有變革的改革-全球化與台灣金融監理改革》,台北:台灣大學政治學研究所碩士論文。

本文經菜市場政治學授權刊登,原文發表於此

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜

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