新界鄉議局──民主還是民粹?

新界鄉議局──民主還是民粹?
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「民主改革鄉議局」的呼聲甚囂,為什麼會有這樣的訴求呢?

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圖、文:陳澔琳

橫洲發展成為熱議,「官商鄉黑」日漸浮面,矛頭直指淪為利益集團的鄉議局。鄉議局是港府諮詢新界民意的法定組織,多年來打著維護原居民權益的旗號,與政府就重大的新界發展項目討價還價。近日,「民主改革鄉議局」的呼聲甚囂,多位鄉議局權力核心人士卻駁斥,指鄉議局已有民意授權基礎,究竟鄉議局是民主還是民粹的化身?而鄉事派挾著鄉議局的光環,又如何將其權力版圖延伸呢?

英治時期的產物

1898年,英國與滿清政府簽署「展拓香港界址專條」,從此接收新界為期99年,接收初期新界原居民作出反抗,與英軍連戰6天後敗退,殖民政府順利接收新界,將居民的土地擁有權由永業權變成承租權,居民亦由華籍轉為英籍,以建立統治威信。

1924年,鄉議局前身爲「新界農工商業研究總會」成立,成立原意是為了反對《民田建屋補價條例》,不滿新界農地轉為屋地時要補地價。兩年後,當時的香港總督金文泰(Sir Cecil Clementi)為改善政府與原居民的關係,將「新界農工商業研究總會」改組為鄉議局,並賦予更多權力,工作主要以推動鄉村福祉和向政府反映鄉民疾苦為主。

1959年,政府頒布《鄉議局條例》,正式把鄉議局納入法定諮詢機構,就新界事務向政府提供意見及捍衛新界居民的權益,而回歸前所起草的《基本法》第40條亦列明:「新界原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護。」此舉進一步加強鄉議局在新界管治中的憲政地位。

鄉議局有多民主?

鄉議局由議員大會及其執行委員會組成,從執行委員會中互選選出選出1名主席及2名副主席。

轄下27個鄉事委員會(鄉委會)是香港新界鄉事諮詢性組織,分成元朗約、大埔約及南約合共有27個鄉委會,各鄉事委員會正、副主席由村代表互選產生,村代表則由4年一度的村代表選舉選出,並採用「雙村長制」:分為產生居民代表議席及原居民代表議席,原居民村代表選舉中選民人數為10.3萬人,合共選出約1,400名村代表。

1)一個鄉議局,兩種授權模式

村代表成為了各鄉事委員會正、副主席後,便會自動成為鄉議局當然議員,漏洞何在?現時法例第576章《鄉郊代表選舉條例》只規範了村代表選舉,但27個鄉委會的委員產生方卻欠缺法例規管,各鄉委員的會章及組成方法不一,村民不經選舉仍可進身鄉委會,因為正副主席不一定是由具備民意基礎的村代表出任,繼而成為鄉議局當然議員。

新界非官守太平紳士也是鄉議局當然議員的一員,按照《太平紳士條例》第3(2)條,政務司司長可按他所決定的條款及條件,在已擔任非官守太平紳士的人中委任新界太平紳士,換言之只要受到政務司司長的青睞便能成為新界太平紳士,現時本港共有52位新界太平紳士,如現任鄉議局副主席林偉強,於1988年獲香港政府委任為太平紳士,多年來以恃太平紳士的身份躋身鄉議局並當上副主席,未有獲民意授權卻能身居要職,現任鄉議局主席劉業強也以新界太平紳士身分走入鄉議局,沒有受民選洗禮,反映當然議員不一定是由民選過程產生,民主成分不足外,再在鄉議局內進行間選,選出沒有廣大民意基礎的人出任主席。而在鄉議局的大會及執委會中,除太平紳士外仍有不少非民選產生的增選議員, 人數不得超逾15名,由鄉議局正副主席及成員提名,再經民政事務局局長批准及議員大會確認便可就任,增選議員從未獲得民意授權,委任成分甚重卻欠缺認受性。

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資料來源: 薛鳳旋、鄺智文主編,《新界鄉議局史:由租借地到一國兩制》。圖:陳澔琳

2)從鄉議局走進特首選舉

眾人成為鄉議局的權力核心只是一個開端,鄉委會及鄉議局所帶來的附帶身分,讓他們的權力階梯得以延伸。

早在八十年代,鄉議局在立法局中爭取成為功能組別之一,終在1991年如願以償,現時鄉議局主席是當然香港立法會議員,劉皇發與其子劉業強的「權力世襲」由鄉議局蔓延至議會中。此外,因27名鄉事委員會主席是透過間接選舉產生,《區議會條例》第9條明文規定各區鄉委會主席出任其所屬區議會的當然議員,令到鄉委員及新界區議會之組成不民主。而在今年年底的香港選舉委員會界別分組選舉中,鄉議局共有24個席位,將會成為1,200人選委會之一投票選出特首。

鄉議局不再是由村代表-鄉委會-鄉議局三級機構組成的民意代表,僅僅代表原居民,反之眾人能攜著捍衛新界利益的光環,成為鄉事領袖走進議會及特首選舉指點江山,影響社會進程,如在政改表決中,當時的立法會議員劉皇發的一票最為重要 。

民主改革鄉議局,是不可能的任務?

民主改革鄉議局不絕於耳,除了要求全面直選廿七鄉鄉委會主席,也要取消由政府所委任的鄉議局議席。劉業強表示鄉議局經一人一票產生,因此具代表性及民意基礎,但強調樂意與任何政黨和人士溝通,前題是改革不影響新界原居民合法傳統權益。而在改革鄉議局的藍圖當中,廢除「新界太平紳士」制度能避免欠缺民意基礎的人士進入鄉議局左右大局,身為新界太平紳士的候任立法會議員何君堯指新界太平紳士反對,但認為改革鄉議局「有得傾」。

鄉議局的代表性仍有待增強,而改革鄉議局須從修例做起,改革鄉議局是否不可能的任務仍需拭目以待。