香港可以食水自主嗎?(上)︰水資源管理助減少倚賴東江水

香港可以食水自主嗎?(上)︰水資源管理助減少倚賴東江水
Photo Credit: Anthony Tsui, CC BY-SA 3.0
我們想讓你知道的是

其實政府在2008年已開始實施《全面水資源管理策略》,使香港加強了對用水的管理,並從而減少了對東江水源的倚賴。

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近幾星期幾乎都每天下雨,有關注東江水動態的讀者,定必會注意到小型小塘溢流的情況,從而再次聯想起香港的供水問題。

香港供水長期被受關注,當中關於「食水自主」的議題近期引起廣泛迴響,當中本土民主前線將卸任的立法會議員馮檢基《香港革新論》作者之一的林立志,還有那個表示以「興建海水化淡廠及發展自主技術完全替代東江水」的香港眾志,都提議過「食水自主」。

為何要自主?

為何要「水自主」?原因有多方面的,例如在政治上,希望香港取得供水權,擺脫內地對香港水源的控制;而在經濟角度上,就是因為水費年年漲價而且水質不可信賴,希望透過其他水源調整供水方式,因此要引入海水化淡及再造水等方式,不假外求,不受制約。

換言之,希望「水自主」的原因,最少就包括了政治、經濟和民生三個方面。那我們應該如何理解「自主」之意?在媒體上,我們經常看到借鑒新加坡食水「自給自足」的報導鼓勵港人,我們先來了解一下何為「自主」。

何為自主?

「自主」,即自己作主,獨立自主。因此,要自主,就得先自給自足。那何謂「自給自足」?即自己供給自己,並能夠滿足自己的需求。那麼,新加坡現時是自給自足嗎?據報導指出,目前新加坡的食水中,有約40%是購自馬來西亞。既然要對外購水,那新加坡其實就不是「自給」,也無法從「自給」達至「自足」。實際上新加坡目前是透過購水、化淡、再造水和集水的「四大水龍頭」而達至「足」而已。

關於「自給自足」,總理李顯龍年前於一個與國際著名學者交流的公開場合上就表示,在與馬來西亞第二個供水協議完結前(2061年)將新生水(NEWater)和海水化淡提高至全國淡水供應的85%後便不再續約,從而達至不假外求,自給自足(self-sufficient)。

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圖1。今年新加坡Public Utilities Board(PUB)對2060年水源供求的展望。來源︰Public Utilities Board

換言之,假如由第一座新生水廠投產年期開始計算(第一座海水化淡廠新泉於2005年啓用),預計新加坡最少要用上半個世紀,才能使食水自給自足。反觀香港,現時水源約75–80%來自東江,沒有可供飲用的再造水,就連海水化淡也未啓用,而更重要的是,香港供水問題的核心是屬於中港供水權的政治領域問題,而非技術和經濟可行性的考慮。在無視這個大前提下,政界和媒體便一窩蜂提出「自給」「自主」了。

事實上,這些雷聲大雨點小的措詞,是很誤導和不負責任的,這不但使人誤以為技術和經濟的可行性是達到「食水自主」的焦點,完全對中港供水歷史和政策避而不談,因此容易使人模糊了東江水與供水自主權的背後真象,從而使兩者產生對立錯覺。在目前供水系統的情況下,是否能實現「自給自足」實在言之過早,反而如何按步就班,建立節約意識,優化本港各類水源的綜合使用及管理,從而減少對東江供水的倚賴,並突顯香港為社會資源共同維繫者角色所帶出的訊息,更為實際,而且這亦是政府正在推行的水資源管理政策之目的。

政府策略——減少對東江的倚賴

那麼,究竟如何達到以上目標?其實政府在2008年已開始實施《全面水資源管理策略》(下稱《策略》),並且由推行至今取得不錯的成績。《策略》之目的又是什麼呢?2001至2010年東江流量比起常年已大幅下降超過30%,而且預計在未來使用東江水一帶的6個城市河原、惠州、廣東、東莞、深圳和香港共4千萬人口仍然會高速發展,在2030年東江缺水情況將會惡化,無法提供六個城市在同年就分水協議中由廣東省當局承諾的最終供水量(香港11億立方米)。

有見及此,政府制定對策,以使香港在東江供水區內與其他城市建立可持續用水的伙伴責任。由此可見,《策略》目的就是要建立一套用水管理系統,以開源節流來減低區內對東江的倚賴,以及建立使東江持續發展的城市責任。儘管《策略》並非旨在提高香港供水系統的獨立和自主能力,但《策略》的方針措施和迄今的實際成效,的確使香港加強了對用水的管理,並從而減少了對東江水源的倚賴,因此很值得我們了解和參考。

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圖2。水務署分別於2010和2013年預測2029年的用水量為11.1億和10.9億立方米。來源:審計署〈管理水要求〉64號報告,2015,頁44。

那麼,特區政府究竟在《策略》上做過什麼,又達到什麼成效呢?

《策略》中的元素,主要涵蓋五大範疇:

  1. 節約用水
  2. 積極控制水管滲漏
  3. 擴大使用海水沖廁範圍
  4. 開發新的水資源(包括再造水),以及
  5. 保護水資源

由於項目眾多,小遴不打算在此累贅,只重點概說幾個坊間關注的範疇。

關於第2點,審計署2015年對水務署進行的審查工作第64號報告〈管理水要求〉中,以「未經水錶記錄的用水」來表示。1

所謂「未經水錶記錄的用水」,是指由水管滲漏導致用水流失、在處理過程或為運作需要的用水,例如沖洗水管、測試新水管及消防處用以滅火、因未獲授權使用而未經水錶記錄的用戶用水,和因水錶欠準而未有記錄的用戶用水。當中,由水管滲漏導致用水流失為主要問題,佔未經水錶記錄的用水超過一半,佔總淡水用量16.8%。

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圖3。來源:審計署〈管理水要求〉64號報告,頁3。

然而,即使《策略》在2008年實施之前,「未經水錶記錄的用水」量在2004至2013年間已經減少了11.7%。2而水管滲漏方面,政府透過管理負責維修爆裂水管的水務署定期合約承辦商、處理水管爆裂成因等使情況有所改善,水管滲漏所造成的淡水流失量由2010年的1.73億立方米減至2013年的1.57億立方米(減幅為 9%)。

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圖4。來源:審計署〈管理水要求〉64號報告,頁1。

至於未獲授權使用而未經水錶記錄和水錶的準確度兩方面,在2014年也有錄得改善。3

關於第3點,水務署在《策略》承諾擴大海水沖廁的地區範圍,並在2008年開展了海水供應到迪士尼、薄扶林、屯門東、元朗和天水圍地區的工作。3由2008年起,水務署便計劃向新界東北供應再造水作沖廁。然而,相關基礎設施的籌劃工作卻在2012年才展開,並預計於2022年完成。第4點現正進行。

最後一個受廣泛關注的焦點,就是傳媒經常炮轟政府與廣東於2006年的《供水協議》中所達成的計價機制統包總額。不過,水務署沒有將之置於以上的5點內,小遴暫且將之歸納於第5點「保護水資源」內。

統包總額的前身

由1960年至1989年間,粵港雙方曾五度簽訂供水協議,而增加供水協議的修訂最少也有五次。5然而,每次協議和修訂的內容只以增加供水量為重點,均沒有為減少供水量預留空間,亦沒有如何處理過多供水的機制。在1999年,審計署對水務署進行審查,結果在報告〈購自廣東省的食水〉顯示,《1989年供水協議》和1998年貸款協議均欠缺因應需要而減少供水量,或政府可選擇推延部分供水以調整未來數年每年供水量的條文。6因此過往香港水塘在雨量充盈的季節,水塘溢流的情況便非常嚴重。

例如,在1994至1998年間,水塘溢满流量就達7.16億立方米,接近我們現時一年8.2億立方米的全年供水上限。而更糟的是,《1989年供水協議》本來是水務署基於香港在該協議前經常出現缺水的情況下所簽訂固定供水量的長期協議(1995至2008年),7因此協議中沒有任何處理降雨量充足與控制供水量的協調機制。亦因如此,在如1992至1998年降雨量充足的情況之下,水塘持續溢流的情況非常嚴重。

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圖5。1988至1998年期間水塘溢流的情況。來源:審計署〈購自廣東省的食水〉報告,頁9。
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圖6。1992至1998年的降雨量非常充足。來源:審計署〈購自廣東省的食水〉報告,附錄D。

出現如此情況,水務署如何應對?在審計署報告〈購自廣東省的食水〉中可見,在1992年,水務署表示由於主要的耗水工業北移,導致耗水量的增長率不斷下跌。雖然耗水量的增長率大幅下跌,但當時的行政局認為要求廣東省當局減少供水量尚言之過早,政府因而沒有要求減少供水量。另外在1993年,水務署預計1994至2002年耗水量的長期增長率會處於低水平。儘管如此,但政府在1994年5月與粵方舉行的工作會議上,仍然沒有正式提出減少供應。8

由此可見,在97前特別是最後一份合同《1989年供水協議》,港英政府與粵方簽訂的供水協議一直沒有妥善處理固有供水方式導致水塘溢流和財政虛耗的機制問題。然而,在1992年後因用量放緩和1992至1998年期間雨水充盈而造成水塘嚴重溢流情況,政府即使有循例每年提出減少供水量要求,但每次在商討中最大的阻力來源不是來自政府的步履,而是問題的本源——因應水務署在1989年要求每年供水量擴大至11億立方米,因而《1989年供水協議》須要擴大東深供水系統供水量,但要待其運作13年後才會得到合理回報而堅決不改協議條款的廣東省當局。9

當然,達成協議的另一方,亦是需要加大而穩定供水量的港英政府。換言之,政府以廣東省當局13年的保證回報,來換取供應量和穩定性。不管怎樣,在立法會一直與政府尋求靈活機制以解決浪費供水和公帑的情況下,終於出現了統包總額。

統包總額的優劣

到2006年,特區政府與粵方達成減少溢流和財政虛耗的新彈性供水協議統包總額。當然,協議中的計價方式不是一個對等的機制,而對市民來說使協議傾斜的主要原因,就是水務署指統包總額可以在「百年一遇的極旱情況下仍能維持全日不停供水」的保證。

近年倚賴東江水資源的城市每年從東江取用的水量達致100億立方米,接近特旱的101.83億立方米的配額上限。當東江流域出現嚴重乾旱時,位於東江下游的香港地區便難以獨善其身,因為東江流域的乾旱會直接影響香港供水量,例如在1963年出現嚴重乾旱時,東江主流的全年流量就只有50.5億立方米。當時嚴重乾旱的範圍除了香港和1963年4月亦實施用水管制的新加坡外,10還有嚴重影響新加坡供水的馬來西亞,而另外印尼、緬甸、越南、柬埔寨,甚至遠至印度都有不到程度乾旱。11

隨着氣候變化,這種嚴重乾旱情況會更常出現,儘管協議中的預留機制聲稱在東江流域特枯來水年可以提供比正常來水年更穩定的分配水量(95%和90%,見圖7),但預期東江在嚴重乾旱和近年持續超載時便無法按協議提供預留。由此看來,隨著東江流量日漸減少和氣候變化,統包總額的賣點似乎只是在協議上較按量付費有保障,但實際上卻是受到時間和氣候所限制,而這亦就是政府推行《策略》,以減少倚賴東江的動因。

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圖7。於《2006年供水協議》中,在特枯來水年諸城市時只有香港供水配額不變。來源︰楊素等著〈東江超載2011東江考察報告〉,思匯,2011,頁8。

然而,假如我們從保護水資源甚至節能而非經濟的角度來看,由東江開始供水至1997年,所有協議都是按年用量估算而非按量付費,因此在雨季來臨時水源浪費就非常驚人。在《2006年供水協議》的統包總額雖然較預想的按量付費付出更大經濟代價,但卻容許了因應實際用水需求而出現的按月調整彈性機制。在簽訂協議後,香港水塘溢流量由1999年的1.2億立方米,大幅縮減至2014年的2300萬立方米。12

當然,假如政府落實擴大儲水區以收集剩餘的東江水,將減少浪費轉為保護善用以至節省水源,統包總額的缺點就能轉化為優點,長遠而言將更具效益,但無奈,優化水源政策又不是以發展土地政策優先的發展局首要處理的問題。不過即便如此,發展局還是在2014年於訂立新供水協議時與粵方提出過按量付費要求,13而局長在今年6月的立法會會議質詢中亦承諾會繼續檢討並尋求更佳的計價機制。13

小結

本文探討過政界和媒體對「自給自足」的誤導,並得出要建立供水系統以減少對東江的倚賴才是香港供水的核心。為此,政府制定水資源管理策略,以應對東江未來缺水的情況,並且達到一定成效。

下篇文章中,我們將繼續探討作為策略首項的核心元素——全民節約,如何可有效減少東江估算並提高海水化淡供水量,同時就中英過去供水權角力中得出香港供水的背後狀況與新加坡不同,從而得出目前建構香港供水系統 的方向,並帶出建立對東江責任的思維模式。

註:

  1. 〈管理水要求〉。審計署第64號報告,2015,頁1-2。
  2. 2004年滲漏率為35.8%(955-613)/ 955 x 100%。2005-2013年分別為37.8、37.5、36.1、36.5、35.5、34.3、32.5、32.4和31.6%。 (31.6-35.8)/ 35.8=11.7%。〈管理水要求〉,頁1。
  3. 政府在2014年間進行突擊檢查較2013年增加了74%,同期的檢控宗數增至113宗,增幅為41%;而水錶的準確度,政府在2011-2014年間更 換了77萬枚水錶,整體的水錶準確度由2011年的95.3%提高至2014年的96.7%。〈管理水要求〉,頁4。
  4. 〈管理水要求〉,頁9。
  5. 簽訂年份分別為1960年11月、1964年4月、1980年5月、1987年12月和1989年11月。何佩然:《點滴話當年-香港供水一百五十年》,頁221。
  6. 另一條文為「達至內地最新水質標準」。〈管理水要求〉,頁5。原文見審計署:〈購自廣東省的食水〉,1999,頁V。
  7. 立法會會議記錄:〈購自廣東省的食水〉。立法會,1999年12月,頁53。
  8. 審計署報告:〈購自廣東省的食水〉,頁7-8。
  9. 立法會會議記錄:〈購自廣東省的食水〉,頁40-44。另見「工務局局長同意審計署的建議,儘管廣東省當局強烈反對減少供水量,政府應 繼續跟進此事。他表示在一九九九年七月的工作會議上,曾探討減低香港未取用的東江水收費問題,但遭廣東省當局反對。他同意審計署的建議,政府應繼續探討這 可能性,並在日後洽商供水協議時,盡量就供水量加入具彈性的條款。儘管“過量”一詞很視乎天氣而定,他亦同意審計署的建議,如果停止輸入“過量”的供水不 會對用戶構成過高的供水不足風險,政府應考慮這做法。他亦表示:在過去數年,政府每次與廣東省當局磋商時,均盡力要求減少供水量,而廣東省當局則清楚表 明,雙方政府簽署1989年供水協議,議訂的供水量,雙方予以遵守。由於廣東省當局堅決反對,減少供水量一事未能達成協議」。審計署報告:〈購自廣 東省的食水〉,頁14。
  10. 1963年4月,新加坡實施為期10個月的每天12小時用水管制。Su Liu and Jessica William: Liquird Assets V: The Water Tales of Hong Kong and Singapore: Divergent Approaches to Water Dependency. Civic Exchange, 2014, 17.
  11. Developing Farming Systems and Best Practices for Drought-Prone Areas, table 2. www.fao.org
  12. 〈管理水要求〉。審計署,2015,頁5。
  13. 立法會發展事務委員會東江水供應〉,2014年10月28日。頁3,第9點。
  14. 立法會會議 (2016/06/29) – II. 質詢,23:50。YouTube。

參考資料:

  1. 〈統包總額方式與單位水價方式的比較〉載於〈發展事務委員會 2013年3月26日舉行的會議 關於東江水的供應及水質的背景資料簡介〉,2013。
  2. 〈流動資產珠江流域和香港水資源安全和管理〉,思匯,2009。

轉載自光輝歲月

責任編輯︰鄭家榆
核稿編輯︰王陽翎

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