政治動能與年金改革:一個觀察指標是軍公教年金與老農津貼的對比

政治動能與年金改革:一個觀察指標是軍公教年金與老農津貼的對比
Photo Credit: 蔡英文 Tsai Ing-wen

我們想讓你知道的是

福利撤退的政治牽涉到資源分配的衝突:如何在蛋糕變小的情形下,讓每個人都覺得公平分到一口,顯然是高難度的技藝。

文:施世駿(臺大國家發展研究所)

台灣在1990年代民主化之後,開始黃金十年的社會政策擴展階段,逐步建構起各面向的社會保障制度。其中最廣為稱道的是1995年實施的全民健康保險,整合了以往制度零散的醫療保險種類,建立起以衛生福利部中央健保署為主要調控者的全民醫療保險。不管是醫療成本控制與服務提供,全民健康的成就令人矚目,被視為臺灣民主化過程中建立的指標性醫療保障制度,也成為正在從事醫療保障改革的國家參考對象。

與健保同時啟動的社會保障項目──年金改革,也在1990年代逐漸浮現,繼而驅動長達數十年的年金改革。有趣的是相較於醫療保障制度的改革,台灣的年金改革不管在制度整合、保障程度等方面,都呈現明顯的落差。2007年台灣開始「國民年金保險」,涵蓋還沒有老年保障的群體;在2009年針對勞工保險實施年金,改進原先只有一次性給付的缺失,但是整體而言,年金制度的職業群體制度零碎、不同職業群體之間的保障程度差異等等問題,依然沒有在改革後獲得完善解決。

這些問題積累出福利改革的動能,隨著2016年民進黨在大選獲得勝利並取得完全執政的條件,「改革」成為人民殷望的兩字。在台灣的民主政治下,處理福利擴張,卻是依循完全不同的邏輯:前者意在擴張既有社會政策,或是實施新社會政策以確保社會群體的福利,而後者卻是在制度的壓力下(例如財務虧損)必須削減既得利益者的福利。但是既有的絕大多數探討台灣福利發展的文章,仍然集中於瞭解民主化與福利擴張的關係,並沒有試圖進一步瞭解民主化與福利削減的關聯。重新瞭解這兩種制度邏輯的差異,將有助於我們理解當前發生於周遭的福利改革現象。

民主化下的台灣年金福利擴張(1990~2008)

民主化的轉型明顯改變東亞社會政策的發展輪廓,包括年金在內的社會政策,逐漸朝向普及式的制度擴張,使得學者開始注意政治民主化對東亞福利體制的正面影響。政黨競爭、社會運動對於威權執政黨形成壓力,必須回應福利擴張的訴求。即使在民主政治中,社會政策也常常被當作籠絡選民的手段,藉此爭取其選票支持;只要政黨競爭愈激烈,對於福利政策擴張愈有明顯的效果,因此把民主化當作一個重要的觀察指標。民主化激發民間部門展現的社會力,加上政治部門順應新的選舉規則,二股力量交互運作下,為台灣年金制度發展帶來新的動力。

自從1990年代以來,台灣老年經濟安全體系的變遷,涵蓋三個制度層面:(1)基礎老年經濟安全體系的建構與擴張;(2)前述之職業相關老年經濟安全制度的改革;(3)國民年金制度的建構。其中尤其是國民年金的規劃及發展長達十五年,1993年內政部社會司邀請學者專家及政府相關單位共同組成「國民年金制度研議小組」,1994年行政院經建會成立「年金制度專案小組」,在此專案小組中研議出「國民年金制度規劃報告」,但逢1995年的健保開辦,年金政策因而停擺。1996年重新啟動討論,又因1999年的九二一大地震而終止。

2000年以後,經建會重新檢討,以社會福利會議的推動為主軸,卻爭議未果;在2004年之後不再以專案小組的方式探討,而轉為政府部門的規劃協商,最後於2007年通過三讀。從一開始提出「業務分立、內涵整合」的整合方案,其間經歷數個版本的爭論,最終以分立式小整合方案通過收場,亦即由各個年金保險各自運作,再另外設立「國民年金保險」涵蓋尚未加入任何既有年金保險的剩餘人群(例如失業者與家庭主婦)。

除了國民年金的討論之外,2002年以後,最重要的議題即是勞工退休後的經濟安全不足的問題。在1984年勞動基準法公佈實施之後,真正提撥退休準備金的單位數並不多,而中小企業平均壽命僅有13年左右,因此許多勞工退休後的經濟來源多是依賴勞工保險的一次性老年給付和私人所得移轉,勞退金成為當時的改革重點。

對於勞委會所規劃的勞工退休金新制,最主要的爭議在於提撥率多寡的問題,因此在政治妥協下,很快就於2004年通過。勞退金新制雖然一開始主要是為了因應台灣以中小企業為主的彈性化勞動體制,但是通過勞退金新制也代表著台灣勞動市場彈性化的里程碑。然而,勞動彈性化卻依然沒有成為台灣國民年金的主要議題,也非勞工保險老年給付改革的主要議題。因此,在2005年之後對於國民年金規劃的主要爭議也未因應勞動彈性化所帶來的挑戰,主要爭議反而是在是否與勞工保險整合,包括費率、給付內涵或是實質的保險人部分。最後因為民間社會福利團體仍有不同意見,而無法送立法院審查。

2006年召開「台灣經濟永續發展會議」對於國民年金規劃雖然有所共識,特別是指出國民年金應該整合勞工保險,成為整合式的國民年金體系,然而,這其實與之前的規劃有所差異存在。從1990年代末期開始,一方面為了避免增加企業額外的非勞動成本;另一方面,因為整合式國民年金體系會面臨制度整合的困難,無法在短時間內解決,進而影響國民年金制度開辦的時間,因此規劃方向傾向分立式的國民年金體系,也奠定之後國民年金體系的基礎走向。

2008年十月實施的國民年金涵蓋人口,即是還沒有加入勞工保險及軍公教保險的人口群;第一年保費為6.5%,第三年則調高0.5%,之後每兩年調高0.5%至最高12%;其中政府將會負擔40%,其餘部分則由個人承擔。給付部分則是根據兩種公式計算擇優。

年金
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