為什麼總統喜歡兼任黨主席？以馬政府2008-2010年黨政關係為例

作者：蘇穩中（政治評論員）

新政府的運作讓人摸不著頭緒嗎？小英當了總統為何要兼黨主席呢？這種政治運作有何可看之處呢？要談政黨與總統的關係，就得談談黨政關係。馬英九政府的執政提供許多題材供我們參考，我整理一些重點，想提供讀者進入政治界中神秘又精彩的黨政運作過程。

輿論常說總統兼黨主席是黨政不分、執政黨敗選後行政院長下台也是黨政不分。那麼，到底什麼是黨政不分呢？筆者想藉由本文，扼要說明馬英九政府在2008年到2010年間的黨政關係。

黨政關係：政黨與政府間的互動關係與模式

有學者就黨政關係做過定義，認為民主國家的黨政關係一詞，是指政黨、政府（或國家機器）、選民間的互動關係。第一次政黨輪替後，有學者提出黨政關係的新主張，黨政關係普遍發生在政府機構中各個政治行為者之間的互動。

事實上黨政關係可以探討的範圍很多，例如：總統府與行政院的關係、行政院與立法院的關係、總統府與立法院的關係、總統府與執政黨的關係、行政院與執政黨的關係、執政黨與國會黨團間的關係以及在野黨與在野黨團的關係等。

學者喜歡將憲政體制分成下列三個層次來分析黨政關係：第一層是政府體制，第二層是政府組成方式，第三層是憲法及其它法律規定。

其中，總統制會傾向黨政分離，內閣制會傾向黨政合一，雙首長制則會在黨政合一與黨政分離中擺盪。在雙首長制之下的一黨多數政府，黨政關係透過執政黨內的黨政關係即可掌握。而雙首長制之下的少數政府，總統、內閣首長、以及國會三者的關係不是三角關係，而是不穩定的行政、立法及朝野雙邊關係。林水波等人的分析有助於詮釋2000年政黨輪替後的台灣政治狀況。

本文認為，在二次政黨輪替後，馬總統執政下的黨政關係分析，事實上是集中在「執政黨」和「國會黨團」之間關係的討論。不管是執政黨黨主席以黨領政或以政領黨，在黨內各類政策形成過程方面，都有可能會造成黨政關係的兩種情境的擺盪：「黨政合一」與「黨政分離」。

所謂黨政合一是指在同一政黨內，在某種政策形成過程中，黨中央與國會議員兩者間權力互動呈現一致的結果，即對於某種政策的看法相當一致；而所謂黨政分離，指在同一政黨內，在某種政策形成過程中，黨中央與國會議員的決策機制沒有交集，兩者權力運作互不干預，各自保有決定事務的自主性。

換句話說，由於同黨的國會議員是黨中央成員，這些黨中央成員如與黨決策者對某種政策的看法是一致的話，是為黨政合一的黨政關係性質；如果看法有分歧的話，是為黨政分離。黨政合一與黨政分離的界限非常模糊，通常擺盪於對政策有無共識。

國民黨的黨政運作特色：行政領導立法

根據中國國民黨黨章第五條之規定，國民黨的黨政運作理論上只要是經由黨內的民主程序決定的政策，黨員應服從與貫徹執行：「本黨之黨政運作，依主義制訂政策，以政策決定人事，以組織結合從政黨員。黨之決策，經民主程序決定後，責成從政黨員貫徹實施。」

還沒政黨輪替以前，在兩蔣的威權統治下，行政與黨務屬於「領袖－侍從體系」，在當時決定黨政關係的型態深受國民黨「革命政黨」的政黨屬性及威權政體的特性所影響。國民黨中央掌握人事權，但是行政體系仍具有較明確的政策目標與行政倫理，基本上較能堅持專業與團隊倫理，政策或法案制定上基本都透過黨員主管的部會單位草擬，並動員黨籍立委在立法院會上予以表決支持，但黨務系統便幾乎純粹「依附領袖而存在」，無法形成自主意識與自我認同。

當李登輝以總統身分接任黨主席後，隨著在黨內權力的鞏固，以及民選總統的地位，其主政12年期間一直身兼黨主席，且大部分時期兼任黨主席一職未逢挑戰。為了強化對黨的控制，並透過黨的運作合理化他的領袖地位，李登輝積極鼓勵行政官僚競選十三全會之中常會所開放的半數競選席次。

直到1999年國民黨失去政權前的最後一次中常委選舉，受李登輝青睞的行政官僚仍然可以在強力動員規劃下全數當選。這種以行政領導立法的做法，一方面化解行政與立法部門相互衝突的可能性，也提高立法效率，但在另一方面，這種黨政運作模式也壓抑了黨籍立委的立法自主性。

西元2000年以前，國民黨政府的運作之所順暢，在於國民黨透過「政黨」扮演了非正式制度的中間角色，透過黨中央的中常會，總統、行政院與立法院得以溝通聯繫，協調行動。

2008年1月第七屆國會選舉，國民黨獲得70％以上席次，成為國會最大政黨。同年3月22日，馬英九以58％得票率當選台灣總統，行政部門與立法部門多數由同一政黨掌握，我國憲政運作回歸多數政府，結束民進黨執政時期少數政府困窘局面。

由於馬英九就任總統後與國會多數黨共同形成一致政府，在學理上行政部門與立法部門之間可能從「制衡」逐步「換軌」至「協調」的角色，為協調行政部門與立法部門之間的意見，因此黨政關係顯得格外重要。

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馬政府執政初期黨政運作與特色：五人小組（2008－2009）

2008年回歸一致政府的憲政運作，行政部門如果要和諧運作，需要國會在法案、預算等各方面的支持與協助，雙方在合作的情形下，才能使政策獲得通過，貫徹施政計畫。

立法院擁有立法與預算審議權可以制衡行政體系，當馬總統意識到黨有可能與立法院形成「自然結盟」，掣肘行政體系的政策與預算後，便不得不仿效李登輝與陳水扁政府，邀請閣揆、黨魁與國會議長在總統府內成立高層平台，協調彼此的歧異。