為什麼總統喜歡兼任黨主席?以馬政府2008-2010年黨政關係為例

為什麼總統喜歡兼任黨主席?以馬政府2008-2010年黨政關係為例
Photo Credit: Reuters/達志影像

我們想讓你知道的是

輿論常說總統兼黨主席是黨政不分、執政黨敗選後行政院長下台也是黨政不分。那麼,到底什麼是黨政不分呢?筆者想藉由本文,扼要說明馬英九政府在2008年到2010年間的黨政關係。

作者:蘇穩中(政治評論員)

新政府的運作讓人摸不著頭緒嗎?小英當了總統為何要兼黨主席呢?這種政治運作有何可看之處呢?要談政黨與總統的關係,就得談談黨政關係。馬英九政府的執政提供許多題材供我們參考,我整理一些重點,想提供讀者進入政治界中神秘又精彩的黨政運作過程。

輿論常說總統兼黨主席是黨政不分、執政黨敗選後行政院長下台也是黨政不分。那麼,到底什麼是黨政不分呢?筆者想藉由本文,扼要說明馬英九政府在2008年到2010年間的黨政關係。

黨政關係:政黨與政府間的互動關係與模式

有學者就黨政關係做過定義,認為民主國家的黨政關係一詞,是指政黨、政府(或國家機器)、選民間的互動關係。第一次政黨輪替後,有學者提出黨政關係的新主張,黨政關係普遍發生在政府機構中各個政治行為者之間的互動。

事實上黨政關係可以探討的範圍很多,例如:總統府與行政院的關係、行政院與立法院的關係、總統府與立法院的關係、總統府與執政黨的關係、行政院與執政黨的關係、執政黨與國會黨團間的關係以及在野黨與在野黨團的關係等。

學者喜歡將憲政體制分成下列三個層次來分析黨政關係:第一層是政府體制,第二層是政府組成方式,第三層是憲法及其它法律規定。

其中,總統制會傾向黨政分離,內閣制會傾向黨政合一,雙首長制則會在黨政合一與黨政分離中擺盪。在雙首長制之下的一黨多數政府,黨政關係透過執政黨內的黨政關係即可掌握。而雙首長制之下的少數政府,總統、內閣首長、以及國會三者的關係不是三角關係,而是不穩定的行政、立法及朝野雙邊關係。林水波等人的分析有助於詮釋2000年政黨輪替後的台灣政治狀況。

本文認為,在二次政黨輪替後,馬總統執政下的黨政關係分析,事實上是集中在「執政黨」和「國會黨團」之間關係的討論。不管是執政黨黨主席以黨領政或以政領黨,在黨內各類政策形成過程方面,都有可能會造成黨政關係的兩種情境的擺盪:「黨政合一」與「黨政分離」。

所謂黨政合一是指在同一政黨內,在某種政策形成過程中,黨中央與國會議員兩者間權力互動呈現一致的結果,即對於某種政策的看法相當一致;而所謂黨政分離,指在同一政黨內,在某種政策形成過程中,黨中央與國會議員的決策機制沒有交集,兩者權力運作互不干預,各自保有決定事務的自主性。

換句話說,由於同黨的國會議員是黨中央成員,這些黨中央成員如與黨決策者對某種政策的看法是一致的話,是為黨政合一的黨政關係性質;如果看法有分歧的話,是為黨政分離。黨政合一與黨政分離的界限非常模糊,通常擺盪於對政策有無共識。

國民黨的黨政運作特色:行政領導立法

根據中國國民黨黨章第五條之規定,國民黨的黨政運作理論上只要是經由黨內的民主程序決定的政策,黨員應服從與貫徹執行:「本黨之黨政運作,依主義制訂政策,以政策決定人事,以組織結合從政黨員。黨之決策,經民主程序決定後,責成從政黨員貫徹實施。」

還沒政黨輪替以前,在兩蔣的威權統治下,行政與黨務屬於「領袖-侍從體系」,在當時決定黨政關係的型態深受國民黨「革命政黨」的政黨屬性及威權政體的特性所影響。國民黨中央掌握人事權,但是行政體系仍具有較明確的政策目標與行政倫理,基本上較能堅持專業與團隊倫理,政策或法案制定上基本都透過黨員主管的部會單位草擬,並動員黨籍立委在立法院會上予以表決支持,但黨務系統便幾乎純粹「依附領袖而存在」,無法形成自主意識與自我認同。

當李登輝以總統身分接任黨主席後,隨著在黨內權力的鞏固,以及民選總統的地位,其主政12年期間一直身兼黨主席,且大部分時期兼任黨主席一職未逢挑戰。為了強化對黨的控制,並透過黨的運作合理化他的領袖地位,李登輝積極鼓勵行政官僚競選十三全會之中常會所開放的半數競選席次。

直到1999年國民黨失去政權前的最後一次中常委選舉,受李登輝青睞的行政官僚仍然可以在強力動員規劃下全數當選。這種以行政領導立法的做法,一方面化解行政與立法部門相互衝突的可能性,也提高立法效率,但在另一方面,這種黨政運作模式也壓抑了黨籍立委的立法自主性。

西元2000年以前,國民黨政府的運作之所順暢,在於國民黨透過「政黨」扮演了非正式制度的中間角色,透過黨中央的中常會,總統、行政院與立法院得以溝通聯繫,協調行動。

2008年1月第七屆國會選舉,國民黨獲得70%以上席次,成為國會最大政黨。同年3月22日,馬英九以58%得票率當選台灣總統,行政部門與立法部門多數由同一政黨掌握,我國憲政運作回歸多數政府,結束民進黨執政時期少數政府困窘局面。

由於馬英九就任總統後與國會多數黨共同形成一致政府,在學理上行政部門與立法部門之間可能從「制衡」逐步「換軌」至「協調」的角色,為協調行政部門與立法部門之間的意見,因此黨政關係顯得格外重要。

馬英九
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馬政府執政初期黨政運作與特色:五人小組(2008-2009)

2008年回歸一致政府的憲政運作,行政部門如果要和諧運作,需要國會在法案、預算等各方面的支持與協助,雙方在合作的情形下,才能使政策獲得通過,貫徹施政計畫。

立法院擁有立法與預算審議權可以制衡行政體系,當馬總統意識到黨有可能與立法院形成「自然結盟」,掣肘行政體系的政策與預算後,便不得不仿效李登輝與陳水扁政府,邀請閣揆、黨魁與國會議長在總統府內成立高層平台,協調彼此的歧異。

馬總統執政初期針對黨政運作設立最高層國政小組,並親自擔任召集人,但當時的國民黨黨主席為吳伯雄,形成總統與執政黨黨主席職位分離的狀態。這個國政小組的概念來自當時國民黨秘書長吳敦義的「層峰會議」,設定為黨政最高層的協調機制,後來稱之為府院黨高層會議(五人小組),這個小組包括正副總統、行政院長、國民黨黨主席、立法院長等黨政高層與會,透過這個小組作為涵蓋政務系統、國會民意以及黨務系統資訊溝通交流的平台,形成黨政最高層決策共識。

五人小組運作方式,基本上採不定期召開,但是遇到重大政策、預算案、法律案等就會召開。執政十個月,行政、立法部門互動並不順利,黨政運作出現困難,由於馬英九總統受「全民總統」迷思影響,想要超越黨派利益以全民福祉高度出發的施政,卻一直在「黨政分離」、「以黨輔政」中打轉,又弄出「黨政分際」,結果造成「五人小組會談」形同虛設。

在國民黨中央每週例行的中山會報中,府方有秘書長、國民黨有副主席為代表,立法院有副院長為代表,行政院由秘書長與會,以此強化高層運作機能,以期減少訊息的誤判。但是原本應是國民黨最高權力單位的中常會,因無法與總統府以及行政院有效溝通,造成黨政關係不如預期。

在此一架構下,政務系統列席中山會報、中常會,黨務系統的黨主席也出席府院黨五人會議,黨與政兩系統猶如權力翹翹板兩端,譬如閣揆固然可當總統的執行長,但是立院系統卻未必買帳,像是立院系統的黨籍立委對政策參與不足,易形成不滿。雖然國民黨同時掌握行政和立法,但法案的推動和重要人事案都受挫,例如馬總統行使監察院副院長提名遭到國會四分之三席次的國民黨否決,反映黨政關係出現問題。

2008年國民黨十七全會修改黨章,將部分重要行政團隊內閣閣員納入中常委,藉以加強政黨在行政與立法互動中的角色。不過在現實面上,行政與立法部門雖屬同黨掌握,但在預算或優先法案的審查上仍有緊張關係存在。當馬總統的民調滑落之際,他開始修正角色,意識到必須更重視與黨籍立委的溝通,因此有較積極的作為,除了安排密集接觸同黨立委外,也開始檢視行政團隊特別是各部會的表現以及政見的成效。

再者,立法院希望擁有更大參與及監督兩岸協議簽署的空間,也讓行政部門與立法部門在這個問題上,充滿角力。馬英九對政治現實逐漸有所體認,對於黨政關係也不再過度保持距離,原本無意兼任黨主席的馬英九開始有意兼任黨主席推動黨政改造。

馬政府黨政運作與特色:兼任黨主席(2009-2010)

馬英九參選第六任中國國民黨主席選舉,在有關黨政關係方面的政見是,強化以黨輔政,黨政緊密結合,提升施政效能,並加強與在野力量的對話溝通。其次是中常會的大幅改組,納入具決策權的部會首長,改變偏重立院黨團的中常會結構;在中常會定位方面,設定中常會為溝通協調平台,兼顧其代表性與功能性;中常委可涵蓋中央與地方、行政(指定中常委)與立法(黨團)以及社會代表(國民黨中央委員會)。

在沒有競爭對手情況下,馬英九高票當選。馬英九總統重新兼任國民黨黨主席一職,他認為兼任黨主席是為了「推動緊密的黨政合作、更有效的國政運作」,強調「以黨輔政」,他指出,更有效國政運作、更緊密黨政合作,關鍵就在立法部門,馬總統表示行政院的重大政策應先與立法院黨籍立委溝通。

馬英九總統兼任黨主席後,「五人小組」會議完成階段任務,黨中央每週二的「中山會報」,成為了府院黨決策平台,「中山會報」由黨主席、副主席與秘書長、立院黨團書記長共同參與,根據每週一下午由秘書長主持的國民黨中央工作會討論事項提報至中山會報上議決,最後再向中常會進行報告與議決。

在此黨務決策模式中,中常會對於在中央工作會與中山會報上所討論的事務認知與參與程度有限,使得中常會逐漸有淪為在黨主席與秘書長主導議程下形同橡皮圖章般不具實質影響力的權力虛級化之趨勢,周三中常會於是成了馬主席聽取建言的座談會形式,聊備一格。

馬政府早期黨政關係不睦影響國民黨選情

馬總統兼任國民黨黨主席迄2010年初,在黨政關係以及國民黨內部決策機制做了調整,然而在政策議題方面,因黨政高層之間的政策溝通不足導致民意滿意度偏低。

例如兼任黨主席不久,政府決定開放美國帶骨牛肉進口,因民眾不滿政府開放美國帶骨牛肉,黨政關係出現鴻溝,引發治理上的危機,使馬政府形象受損。當時吳敦義就任行政院長,強調希望調整為貼近民意、具政治危機處理能力的政府,但從美國牛肉進口政策的爭議來看,馬總統兼任黨主席之初,並未對解決問題產生立即的效果。

2009年年底縣市長選舉是馬總統兼任黨主席後面臨的第一場全國大選,國民黨在此次縣市長選舉結果中席次及得票率均呈現下滑,似反映政府施政正面臨民心轉變,例如當時政府執意開放美國牛進口、對H1N1新流感出現防疫漏洞、八八水災的救援與重建工作緩慢以及健保費調漲宣布的時機點等爭議事件頻傳,以致國民黨在當年底縣市選舉中許多執政縣市領先距離縮小,宜蘭縣被翻盤等。也可以說,當時爭議事件對2009年年底縣市長選情造成一定程度的影響,得票結果不如預期。

2009年年底馬英九總統兼任國民黨黨主席,想藉此改善執政黨的黨政關係。不過四年以來,外界看到馬總統黨政關係運作痕跡似乎想總攬事權,這之中發生在2013年開除立法院長王金平黨籍事件以及在2014年身兼黨主席的馬總統「要求」黨籍立委通過兩岸服貿協議,否則施以黨紀處分。這些行動說明總統的黨政關係仍無改善。

國民黨的黨政關係已經隨著政黨論替而成為灰塵,將來在黨政運作執行方面,民進黨執政後,將來小英政府的黨政關係若想改善其實需要立法院在法案、預算等各方面的支持,雙方在協調溝通與合作的情形下,才可能使施政計畫較易獲得通過。

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜


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