自《巴黎協定》的生效,看台灣從「有意義參與」邁向「實質貢獻」之路

自《巴黎協定》的生效,看台灣從「有意義參與」邁向「實質貢獻」之路
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我們想讓你知道的是

不論我們自許承擔地球村一份子的責任,或誠意地與他人合作,我們都該認真體會、並瞭解協定將帶來的衝擊與開啓的機會,如此才能作出讓國際社會有感的「有意義參與」,同時為台灣興利的「實質貢獻」。

文:范建得(清華大學科技法律研究所教授)

颶風下的地球,世界正一同在為減碳及永續的未來而努力,而風雨中的台灣,則為了如何掙脫國際政治的現實,開拓出「有意義參與」的空間而奮鬥。是的,自2009年我國定調「有意義參與」聯合國氣候變遷綱要公約(UN Framework Convention on Climate Change,UNFCCC)以來,我們的努力與奉獻沒有間斷,如今雖外交困境依然、兩岸齟齬漸深,然政府相對更具體提出了「對氣候變遷等專業議題作出有意義貢獻」之立場。至於蔡總統所強調「用真誠友誼當基礎,打造與他國實質合作關係」,或許是一個回答我國後續參與UNFCCC活動之實質意義所在;但是,究竟在新近生效的《巴黎協定》(Paris Agreement)架構下,台灣該如何去看待其實質參與或貢獻的內涵與價值呢?

就在10月5日,UNFCCC的最新遵約工具─《巴黎協定》已跨過生效門檻,亦即有不少於55個,估算共占全球溫室氣體總排放量55%的締約方批准了協定;依據協定第21條第一項之規定,該協定將在第30天後(11月4日)生效。

聯合國秘書長潘基文表示:「一度被認為不可能的事,現在看來已勢在必行。」但另一方面,聯合國環境署(UN Environment Programme,UNEP)執行長索爾海姆(Erik Solheim)則指出:「如果有足夠的國家願意履行《巴黎協定》之義務,歷史學家會認為這是一個分水嶺,反之,這不過只是讓一堆政客環繞在一張紙的旁邊而已。」那麽《巴黎協定》究竟會是台灣邁向永續發展的分水嶺?還是幾張微不足道的紙呢?

協定的最大成就,應在於走出了工業國家和發展中國家長期對抗下的混亂,讓所有國家願意共同承諾如何將地球升溫控制在攝氏1.5度或兩度內的共同目標,並透過協定要求的定期審閲,以確保這些承諾的實現。

而之所以大家能捐棄成見,主要可歸因於聯合國跨領域專家小組(Inter-disciplinary Panel on Climate Change,IPCC)就「目前的全球暖化來自溫室氣體,而非自然影響。」的深入分析,促成了全球減碳的共同願景與決心;至於從巴黎會議前讓各締約方提出自訂預期減碳貢獻(Intended National Determined Contributions,INDCs),以及在最終協定條文中,容許各國納入其特殊國情(special conditions)考慮下的國家自定減碳貢獻(National Determined Contribution,NDC)創意設計,則是讓減碳承諾能趨近於全球排碳100%的原因。

其實,台灣早在巴黎會議前,便已制頒廣受歐美肯定的《溫室氣體減量及管理法》,並公布台灣的INDC,而今隨即將提出的我國溫室氣體階段管制目標,各部門應承擔的減碳義務也將被量化。面對更顯孤單的國際參與前景,以及終將面對的台灣NDC,我們一方面必須勇敢規劃出符合國情的減碳承諾,另一方面則必須告訴自己為何必須如此,且認真思考因勢利導的「有意義参與」及「有價值貢獻」。

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聯合國秘書長潘基文,攝於今年9月21日於紐約聯合國總部的《巴黎協議》實行會議上。

那麼,究竟《巴黎協定》有何讓我們不得不積極參與的理由呢?具體而言,協定值得台灣特別重視的規定如下:

一、全球減碳目標的法制化

協定將減碳目標設定在達成全球增溫低於工業化前水準的攝氏兩度之內,並以低於攝氏1.5度之內為努力目標(協定第二條)。這個目標攸關公約所追求於世紀中後期間(2050~2100)全球落實去石化燃料之企圖心,也成為未來推動再生能源、低碳技術、永續成長的關鍵法制基礎。

二、遞增的NDC承諾減碳目標

記取《京都議定書》的教訓,巴黎協定要求各締約方應隨時間推移,而逐漸增加其NDC的承諾减碳目標(協定第三條)。這個規定的誕生,正如同WTO後烏拉圭回合談判促成的保護智慧財產權多邊協定,讓擁有智慧財產權的國家,成功確立發展知識經濟產業及貿易的優勢;如今的各國承諾減碳,亦將提供給工業先進或能積極掌握綠色成長契機的國家,取得全球綠能產業與綠色金融領導地位的機會。

三、非懲罰性但風險相對增加的法律拘束力

協定未就違反承諾者設有懲罰(協定第15條),然訴諸各國各自按其國情,將其NDC法制化的設計,其所建構出的全球減碳承諾遵約法律架構,卻將導致跨國企業經營與投資風險的不確定。以美國為例,其行政權主導的簽約,在法之安定性上便與中國、歐盟等國的完整立法大相逕庭。可預見的是,未來因各國法制差異所衍生法規調和、貿易衝突、資金與技術的競用等問題,勢將成為引領氣候議題自道德訴求轉向國家間競逐實質福祇的齟齬。這點尤其在民主國家為然。

四、技術與資金合流的核心設計

協定除要求工業先進國家應履行、並強化其提供減緩和調適資金之義務外,並鼓勵其他締約方(如中國)自願提供或繼續提供這些援助(協定第九條),以滿足發展中國家在承諾分擔減碳義務時,相對要求獲得減碳技術及因應氣候變遷之調適所需資金(協定第10條)。這種源自南北對抗下的妥協,已轉換成綠能與調適技術搭配資金之國際供需市場,也是工業先進國家爭相競逐的新貨易領域。

五、多樣化與全球化的經濟工具

正由於前述協定已開啓了新的氣候協議格局,而各締約方隨之所制定之整體、部門別或政策計劃型的減碳目標,都代表了成本,從而必須借重經濟工具來降低、或延緩轉型所需面對的衝擊。在協定中,其相關用語包括了遵約的多樣方法架構(Framework for Various Approaches,FVA)、新市場機制(New Market Mechanism,NMM)、非市場之機制(Non-Market Mechanism);而目前最受各方關注的,也是被認為接續京都機制(Kyoto Mechanism)之減碳額度(Certified Emission Reductions,CERs)的國際可轉換減碳貢獻(International Transferable Mitigation Outcomes,ITMOLs)究係何指?更是關鍵。早在巴黎會議召開之前,已有91個國家在提出INDCs時表示,其承諾之提出必須以協定市場機制的完備為前提。16年前,就在摩洛哥的馬拉喀什,公約通過了市場導向之京都機制的方法論;而今,還是在同樣的地方,再啓新機制。

六、協定全面納入多種人權

人權、健康權、原住民、在地社區、遷徒者、兒童、身心障礙者、弱勢族群等之權利;以及發展權,與性別平等、婦女賦權和跨世代衡平等(協定前言)的多元涵蓋,幾近納入全球議題,這讓氣候公約的概念,已然質化為全球重要公私組織或機構的聯繫平台,上自聯合國及其附屬機構、其他國際組織(如國際民航組織及WTO等)、區域組織、國際産、學、研機構、以及政府或非政府組織,均在藉由此平台進行對話,或追求些什麼。

綜上,面對即將到來的第22屆UNFCCC大會,以及巴黎協定的第一屆締約方大會(First Session of the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement,CMA1),美、中兩國已然攜手成為促成《巴黎協定》生效的所謂2C,細究其政策,不論在國家政經利益、産業及就業、低碳社會的轉型,都有其思考。日本則是走出福島核災後的陰影,務實以亞洲生產力中心(Asian Productivity Organization,APO)及亞洲開發銀行(Asian Development Bank)為平台,以合作減碳機制(Joint Credit Mechanism,JCM)的國際合作設計為用,一方面累積履行減碳承諾的績效,同時將其技術推廣至20個以上的國家。

至於韓國,除早已訂定其世界前五大綠色產業目標外,追求全球綠色金融中心的願景,已經讓韓國仁川松島洞金融大樓林立,且在廣招世界學者、專家往訪及提供學生實習奬學金的規劃下,其願景可期。其他如歐洲在碳交易市場及綠色投融資上的展示、再生能源科技的推廣,均已遍佈全球;即便是東協各國,在聯合國及歐、美、日、韓的關切下,每年在UNFCCC大會,均看到其發展。甚至連彈丸之地的新加坡,一本其扮演區域金融服務平台的角色,已經在今年9月找到其貢獻的角度,開辨以亞洲為目標的綠電及其他減碳額度的登錄平台。那麼我們一直強調的「有意義的參與」及「具體貢獻」究竟應該如何表現?

近20年來,我們一直擁有許多受國際肯定的技術,但因為資金未易投入、社會欠缺對於風險及共同承擔義務的共識,加上法制不盡完善,導至社會缺乏信任、政府與金融部門的保守,更讓減碳及綠色成長同受質疑。尤其長期深陷核能爭議的能源政策,嚴重影響再生能源的發展,以及國人看待國際減碳發展的態度。

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潘基文、中國國家主席習近平與美國總統歐巴馬在今年9月的G20峰會前,於杭州的兩國批准《巴黎協議》文書交存儀式上合影。

如今,我國制定了倍受國際肯定的《溫室氣體減量與管理法》,更主動發佈了INDC,讓我國屬少數以立法管制溫室氣體排放的國家。然則,台灣缺乏的是社會溝通及法制化的科學公民意識,所以技術的推展進度嚴重受限,配套法制調整方才起步,從技術規範到市場規範不全,風險不定,難以說服保守的金融體系;而在這種前提下,企業界不太相信、也不顧太積極參與綠色與低碳成長,民眾更多秉持事不關已之態度。至於社會的討論,更是流於批判多、建議少的消極傾向。長此以往,試問到底我們還能參與及貢獻些什麼呢?

其實以台灣當前具有的條件來看待《巴黎協定》的重點,並借鑑先進國家經驗,我們的努力方向至少有二:

首先,我們應慎重考慮如何善用涉外資源,創造實質參與公約及創意綠能產業能相互為用的綜合效益。準此,參考先進國家對氣候公約的參與,以及創新綠能產業體系的發展策略,均應與當前影響各國能源政策走向、及減碳和調適措施的協定發展趨勢相聯結。將因應規範之成本與挑戰,轉化為國家社會轉型契機,進而將我國在節能減碳與調適領域的軟、硬體能力,藉由聯結協定創設的科技與融資平台,參考先進國家透過協助發展中國家的能力建置,實質上規劃國家綠能產業拓展空間、強化碳金融實力,進而帶動綠色就業的策略,為我國的永續發展奠基。

這其中,我國尤其應注意如何善用自身之軟、硬科技能力,爭取直接或間接參與年底將啓動的多項方法論建構,重視其中與相關產業規格與新智權版圖的聯動,以及新興市場或產業供需模式的可能發展部份。這些都是我們可以爭取「實質而有意義參與」的重點。

配合這個策略思考,我國綠能産業的發展,必須跳脫傳統的規模經濟思考:例如,法國地熱市場的界定,係以其技術之全球應用(技術市場)為範圍,來帶動供應。日本則以外交國合資源為種籽基金,以JCM協助日本綠能及調適科技進入超過20個發展中國家的市場,同時搏得援外的實績,並降低企業減碳成本。至於英國,明確以就業和經貿利益為重,引進德國西門子公司的技術,善用自身綠色金融體系發展離岸風電,並將成果追求整廠輸出的經貿利益。這些都是值得我們借鏡者。

其次,所謂有意義的參與和有價值的貢獻,也應有反饋台灣的效用。就此,我們應重視協定發展將帶動的新趨勢及其影響。例如,全球再生能源研發倍增的科研服務市場與利基、跨國産業製程追求碳中和將形成的貿易障礙、回歸土地(land based)的碳滙及護林(REDD+)發展將創造的新型態碳金融價值、新科技規格將開啓另一波的智權限制與全球競爭、新市場機制將帶動新的平台機制(如,新加坡作綠電憑證交易的TIGRs)及其能源與創新產業之互動、年輕人國際服務機會倍增(碳金融、能源效率服務產業)等的重要趨勢。這些都是台灣可以因勢利導創新價值的新條件。

轉眼,《巴黎協定》的第一次締約方大會(CMA1)將在11月7日至18日併同UNFCCC第23屆締約方大會,假馬拉喀什召開。不論是我們自許承擔地球村一份子的責任,或是誠意地與他人合作,我們都該認真體會、並瞭解協定將帶來的衝擊與開啓的機會,如此才能作出讓國際社會有感的「有意義參與」,同時為台灣興利的「實質貢獻」。

責任編輯:闕士淵
核稿編輯:楊之瑜