「區段徵收」就是一種土地炒作，全世界只剩臺灣還在實施

文：徐世榮

一般徵收、區段徵收、市地重劃

「土地徵收」有很多種類別，主要為「一般徵收」與「區段徵收」。「土地徵收」之外，另外還有一種土地開發方式，就是「市地重劃」，它們實施的關鍵都來自「都市計畫」。最近的例子如：臺南市區鐵路地下化計畫（以下簡稱「南鐵地下化」）的「一般徵收」，桃園航空城計畫的「區段徵收」，在臺中也有許多「自辦市地重劃」。

內政部的官網對於「一般徵收」、「區段徵收」和「市地重劃」有以下說明：

（一）一般徵收：土地徵收乃政府依公權力之運作，為興辦公益事業需要或實施國家經濟建設，基於國家對土地之最高主權，依法定程序，對特定私有土地，給予相當補償，強制取得土地之一種處分行為。

（二）區段徵收：區段徵收就是政府基於新都市開發建設、舊都市更新、農村社區更新或其他開發目的需要，對於一定區域內之土地全部予以徵收，並重新規劃整理。開發完成後，由政府直接支配使用公共設施用地，其餘之可供建築土地，部分供作土地所有權人領回抵價地之用，部分作為開發目的或撥供需地機關使用，剩餘土地則辦理公開標售、標租或設定地上權，並以處分土地之收入抵付開發總費用。

（三）市地重劃：市地重劃是依照都市計畫規劃內容，將一定區域內，畸零細碎不整之土地，加以重新整理、交換分合，並興建公共設施，使成為大小適宜、形狀方整，各宗土地均直接臨路且立即可供建築使用，然後按原有位次分配予原土地所有權人。而重劃範圍內之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園等公共設施及工程費用，則由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，故是一種有效促進土地經濟使用與健全都市發展的綜合性土地改良事業。（註1）

通常是「土地徵收」出了問題，一般人才會知道。譬如日本成田機場「三里塚抗爭事件」（註2），到現在還未解決，也出了很多相關的紀錄片。基本上，在民主憲政國家，「土地徵收」應該是最後迫不得已的手段，通常很少使用，但臺灣的政府卻一直當成最優先的手段――國、民兩黨都一樣。這是政府當局從威權時代以來養成的惡習，從「土地改革」時期開始，光是「耕者有其田」就徵收了十四多萬甲土地。這其實是不對的，希望政府能夠改變這種觀念。先進國家的政府都會以很高的價格購買土地，或至少以等值的土地和地主交換，臺灣的「土地徵收」不僅不符合「土地徵收」要件，補償的價格也很低，等於要人民犧牲，很不合理。

「區段徵收」是中華民國特有的「土地徵收」制度，全世界只有臺灣還在實施這個制度。「區段徵收」的起源，與1970年代（1977-1983年）臺北市萬芳社區一四○高地的徵收案有很大的關係，當時萬芳社區有很多民眾抗議，才設計出「區段徵收」，讓他們領回部分土地。（註3）「區段徵收」的被徵收者可選擇領取抵價地，或直接領取補償費；而「一般徵收」則是只能領錢。由於政府徵收土地的面積往往非常大、補償價金又非常低，「一般徵收」常受到民眾強烈抵抗，政府因此改用「區段徵收」來解決。

「區段徵收」的作用等於「土地變更」――把農地變更為住宅區、商業區，於是地價變高，被徵收戶成為受益者，因此要回饋給政府：徵收後的部分土地要歸政府所有。現行「區段徵收」制度是在1986年6月29日修改《平均地權條例》時修訂的：規定「區段徵收」範圍內原土地所有權人對其應領補償地價，得自行選擇全部領取現金補償或全部申請領回抵價地，而領取現金補償者，將來還可以再申請優先買回土地，我們稱為「抵價地式」的「區段徵收」，也就是以土地替代徵收的補償金額。（註4）

西方先進國家現在已經很少使用「土地徵收」，只有在嘗試各種方法都不能成功時，最後才會啟動「土地徵收」。美國政府在需要土地進行公共開發時，大都直接向地主購買，很少啟動「土地徵收」。以我的學校University of Delaware為例，校區以前離高速公路有點距離，在校方有計劃性地購買土地之下，去年（2015年）我回去拜訪時，學校已經把靠近高速公路的土地和房屋都買下來了。

• 一般徵收、區段徵收與市地重劃表

土地徵收必須符合徵收要件

「土地徵收」是非常嚴厲的手段，不必經過人民同意，就能強制剝奪人民的財產權、生存權與人性尊嚴；因為是最後手段，就如同尚方寶劍，不能隨便就出鞘。無奈臺灣政府積習難改，為了行政效率，往往便宜行事，動不動就啟動「土地徵收」，以致侵害了基本人權。

「土地徵收」與《憲法》第十五條規定的「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」相抵觸，因此實施時須符合《憲法》第二十三條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」後來還增加了許多大法官解釋及最高行政法院的判決。也因此，徵收一定要符合徵收要件，否則就是與憲法及法律抵觸。

每個人面對「土地徵收」的反應不同，有人要土地，有人不要土地，因此每個「土地徵收」案件，都必須經過非常嚴謹的審查，確認符合公益性、必要性、比例性、最後迫不得已等要件後才能執行。「土地徵收」的關鍵不在於人民同意與否，而在於是否符合「徵收要件」，若符合，即使人民不同意，還是得徵收；相反地，若不符合要件，就不能強拆。在此要件下，人民若拒絕徵收，就必須進行行政救濟程序，如訴願和行政訴訟，由於這需要時間，就會出現空檔，政府即趁此空檔拿走土地，就像苗栗大埔張藥房的拆除案――警察把人抓出來後，就把房子拆除，這是法律的漏洞。