「區段徵收」的本質：地方政府以「合作開發」之名行徵收之實

文：徐世榮

德國政府「以地換地」的比例是5：1

在此舉一個其他國家的例子。我在政大擔任系主任時，曾經兩度邀請德國慕尼黑工業大學學者馬格爾（Holger Magel）和德國巴伐利亞自由邦Weyarn鎮長佩爾澤（Michael Pelzer）來政大交流（註1）。在第二次訪臺時（2014年），兩位學者分享德國的「土地徵收」經驗──巴伐利亞自由邦雖有「土地徵收」的法令，但因為「土地徵收」有嚴重侵害基本人權的疑慮，政府其實很少使用，大都用「以地換地」的方式取得公共用地，而換地的比例竟然是5：1──用五倍大的土地，交換地主的土地，但交換的土地未必在原址。

德國政府也會直接購買或以重劃的方式與原地主換地，當然要符合法律、公共利益、必要性、比例性等要件，土地所有權人也較能體諒接受。到現在德國政府仍持續購買土地，因為德國有「土地儲備制度」，規定德國農民要出售土地時，市政府或鄉公所有優先購買權，因此德國政府才能持有很多公有地，當有需要時就可以用公有地和地主交換土地。（註2）臺灣其實也有很多國有地（如臺北華光社區），也可以和被徵收者換地，但是政府覺得不划算。

《憲法》第十五條保障人民的財產和生存權，（註3）而《憲法》第二十三條則規定：為促進公共利益，可以剝奪人民財產權。（註4）「公共利益」是抽象的詞彙，也是法律不確定的概念，因此，如何決定、定義、詮釋「公共利益」，是都市計畫及公共政策研究中最核心的課題。在威權時代，我們讓專家及少數行政官僚所組成的委員會來決定什麼是公共利益，現在依舊不變，還是透過如都市計畫委員會、土地徵收審議委員會（現改名土地徵收審議小組）來決定大多數人的權益。

我們以為專家代表客觀中立，讓社會誤以為這些委員會都是由專家組成，但不論是中央或地方政府，都很少對外說明：政府官員在委員會中大概占多少比例？雖然政府宣稱，官員在委員會中並非多數，但其實他們才是實質多數。事實上，一個委員會中，行政官僚的數量就將近一半，政府只要能再掌握少數的委員，就能夠球員兼裁判，不管什麼計畫，都能通得過。

舉例來說，內政部都委會總共有二十七人，其中政府行政官員佔十三位，幾乎是總委員人數的一半，剩下的學者專家與社會熱心公益人士，也都是由首長聘任，都是與政府關係良好的人，也就是我們常說的「御用學者」。我們常替專家型塑出「客觀中立、無涉政治」的形象，但很多專家其實都是聽命於人，是非常政治的。

舉辦聽證會，才是符合行政程序和公共利益

地方政府的「都市計畫」、「土地徵收」都是政府自己提案，審議者也是自己人，也就是右手提案、左手審查，即使被抗議，還是會通過。這個機制到現在也沒改變。因為主管的業務機關不同，「都市計畫」進入「土地徵收」程序，才會回到徐州路內政部的地政司，可是主要關鍵，卻是內政部營建署主管的「都市計畫」，所以現在營建署前有很多抗爭，包括南鐵地下化、苗栗灣寶、大埔等案子，都會到那邊抗議。營建署一般都在六樓開會，那層樓像是「屠宰場」，苗栗大埔張森文自殺等事件的源頭都是營建署審核許可的「都市計畫」。

我們的行政程序法很早就有「聽證會」的設計，但政府一直在迴避。苗栗大埔案之後，臺灣農村陣線一直在努力爭取，提出修法版本，經過激烈抗爭後，終於在三年前突破缺口：2012年1月《土地徵收條例》修法，規定「土地徵收」的農地若位在特定農業區，且有重大爭議，政府就必須舉辦「聽證會」。事實上，一般農業區和一般土地都有可能面臨到徵收，民間版本原來希望，當進行「土地徵收」時，只要有人提出異議，政府就必須舉辦聽證會。可是在立法院協商時，國民黨政府卻不願接受民間提議，最後挨不過民間的強烈訴求，僅同意特定農業區舉辦聽證會，也就是苗栗大埔的農地類型。

桃園航空城的徵收案於2015年底舉辦預備聽證會，2016年4月舉辦正式聽證會，是《土地徵收條例》修法後的第一個案例。可以說，桃園航空城能夠舉辦聽證會，是苗栗大埔的犧牲所得到的成果。

那次對「聽證會」的修法，關鍵在於「公共利益」的決定方式。以前的「說明會」和「公聽會」，民眾只有形式上的參與，沒有實質意涵，政府也沒有實質回應。而且大部分的結論其實都已經預先做好，我們提出意見，主辦單位聽完都是制式地回答：「您的意見很寶貴，提供重大價值，我們回去後會考慮把您的意見納入計畫中。」但之後卻沒有一點改變。而「聽證會」則要在事前提供資料，行政官員也必須答覆意見，民眾所提出的質疑若未被採納，也必須提出不接受的理由。透過溝通、辯論後所形成的共識，才是真正的的公共利益。

再舉文林苑的例子，雖然它是都更案，但實質內容卻是徵收。2013年4月大法官針對士林文林苑事件做了七○九號解釋文，宣佈《都更條例》有三條文違憲，最主要的關鍵就是公共利益決定的方式有問題。公共政策研究者，都認為公共利益是由大多數人決定，不應該由少數人決定。專家應該要更謙卑，要幫助人民做選擇，而不是取代人民做選擇。因為專家離地方民眾非常遙遠，沒去過當地，也不瞭解當地民眾的想法。

七○九號解釋文中，特別提到舉辦「聽證會」，也就是要先詮釋、定義「公共利益」。從2010年開始，這幾年剛好是對「公共利益」詮釋方式重大轉變的時期，這也是臺灣能否走向民主政治的重要關鍵。千萬別認為這只是土地政策或都市更新，其實和臺灣民主政治有很大的關聯――就像臺語說的，這是一個「轉骨」、「轉大人」時期。雖然臺灣在1987年解嚴，但政策制訂的決策體制完全沒變，「公共利益」的決定權還是由少數人把持，仍舊是非常獨裁式的「統治」，完全談不上「治理」，因為「治理」要有實質的民眾參與。