「區段徵收」的本質:地方政府以「合作開發」之名行徵收之實

「區段徵收」的本質:地方政府以「合作開發」之名行徵收之實
Photo Credit: Kuohsun Shih

我們想讓你知道的是

歐洲在二十世紀上半葉廢除「區段徵收」,主要理由是因為有「一般徵收」,便不需另訂「區段徵收」。但臺灣政府覺得「區段徵收」很好用,所以到了二十一世紀的今天,還在使用十九世紀的舊制度,說起來令人慚愧。

文:徐世榮

德國政府「以地換地」的比例是5:1

在此舉一個其他國家的例子。我在政大擔任系主任時,曾經兩度邀請德國慕尼黑工業大學學者馬格爾(Holger Magel)和德國巴伐利亞自由邦Weyarn鎮長佩爾澤(Michael Pelzer)來政大交流(註1)。在第二次訪臺時(2014年),兩位學者分享德國的「土地徵收」經驗──巴伐利亞自由邦雖有「土地徵收」的法令,但因為「土地徵收」有嚴重侵害基本人權的疑慮,政府其實很少使用,大都用「以地換地」的方式取得公共用地,而換地的比例竟然是5:1──用五倍大的土地,交換地主的土地,但交換的土地未必在原址。

德國政府也會直接購買或以重劃的方式與原地主換地,當然要符合法律、公共利益、必要性、比例性等要件,土地所有權人也較能體諒接受。到現在德國政府仍持續購買土地,因為德國有「土地儲備制度」,規定德國農民要出售土地時,市政府或鄉公所有優先購買權,因此德國政府才能持有很多公有地,當有需要時就可以用公有地和地主交換土地。(註2)臺灣其實也有很多國有地(如臺北華光社區),也可以和被徵收者換地,但是政府覺得不划算。

《憲法》第十五條保障人民的財產和生存權,(註3)而《憲法》第二十三條則規定:為促進公共利益,可以剝奪人民財產權。(註4)「公共利益」是抽象的詞彙,也是法律不確定的概念,因此,如何決定、定義、詮釋「公共利益」,是都市計畫及公共政策研究中最核心的課題。在威權時代,我們讓專家及少數行政官僚所組成的委員會來決定什麼是公共利益,現在依舊不變,還是透過如都市計畫委員會、土地徵收審議委員會(現改名土地徵收審議小組)來決定大多數人的權益。

我們以為專家代表客觀中立,讓社會誤以為這些委員會都是由專家組成,但不論是中央或地方政府,都很少對外說明:政府官員在委員會中大概占多少比例?雖然政府宣稱,官員在委員會中並非多數,但其實他們才是實質多數。事實上,一個委員會中,行政官僚的數量就將近一半,政府只要能再掌握少數的委員,就能夠球員兼裁判,不管什麼計畫,都能通得過。

舉例來說,內政部都委會總共有二十七人,其中政府行政官員佔十三位,幾乎是總委員人數的一半,剩下的學者專家與社會熱心公益人士,也都是由首長聘任,都是與政府關係良好的人,也就是我們常說的「御用學者」。我們常替專家型塑出「客觀中立、無涉政治」的形象,但很多專家其實都是聽命於人,是非常政治的。

舉辦聽證會,才是符合行政程序和公共利益

地方政府的「都市計畫」、「土地徵收」都是政府自己提案,審議者也是自己人,也就是右手提案、左手審查,即使被抗議,還是會通過。這個機制到現在也沒改變。因為主管的業務機關不同,「都市計畫」進入「土地徵收」程序,才會回到徐州路內政部的地政司,可是主要關鍵,卻是內政部營建署主管的「都市計畫」,所以現在營建署前有很多抗爭,包括南鐵地下化、苗栗灣寶、大埔等案子,都會到那邊抗議。營建署一般都在六樓開會,那層樓像是「屠宰場」,苗栗大埔張森文自殺等事件的源頭都是營建署審核許可的「都市計畫」。

我們的行政程序法很早就有「聽證會」的設計,但政府一直在迴避。苗栗大埔案之後,臺灣農村陣線一直在努力爭取,提出修法版本,經過激烈抗爭後,終於在三年前突破缺口:2012年1月《土地徵收條例》修法,規定「土地徵收」的農地若位在特定農業區,且有重大爭議,政府就必須舉辦「聽證會」。事實上,一般農業區和一般土地都有可能面臨到徵收,民間版本原來希望,當進行「土地徵收」時,只要有人提出異議,政府就必須舉辦聽證會。可是在立法院協商時,國民黨政府卻不願接受民間提議,最後挨不過民間的強烈訴求,僅同意特定農業區舉辦聽證會,也就是苗栗大埔的農地類型。

桃園航空城的徵收案於2015年底舉辦預備聽證會,2016年4月舉辦正式聽證會,是《土地徵收條例》修法後的第一個案例。可以說,桃園航空城能夠舉辦聽證會,是苗栗大埔的犧牲所得到的成果。

那次對「聽證會」的修法,關鍵在於「公共利益」的決定方式。以前的「說明會」和「公聽會」,民眾只有形式上的參與,沒有實質意涵,政府也沒有實質回應。而且大部分的結論其實都已經預先做好,我們提出意見,主辦單位聽完都是制式地回答:「您的意見很寶貴,提供重大價值,我們回去後會考慮把您的意見納入計畫中。」但之後卻沒有一點改變。而「聽證會」則要在事前提供資料,行政官員也必須答覆意見,民眾所提出的質疑若未被採納,也必須提出不接受的理由。透過溝通、辯論後所形成的共識,才是真正的的公共利益。

再舉文林苑的例子,雖然它是都更案,但實質內容卻是徵收。2013年4月大法官針對士林文林苑事件做了七○九號解釋文,宣佈《都更條例》有三條文違憲,最主要的關鍵就是公共利益決定的方式有問題。公共政策研究者,都認為公共利益是由大多數人決定,不應該由少數人決定。專家應該要更謙卑,要幫助人民做選擇,而不是取代人民做選擇。因為專家離地方民眾非常遙遠,沒去過當地,也不瞭解當地民眾的想法。

七○九號解釋文中,特別提到舉辦「聽證會」,也就是要先詮釋、定義「公共利益」。從2010年開始,這幾年剛好是對「公共利益」詮釋方式重大轉變的時期,這也是臺灣能否走向民主政治的重要關鍵。千萬別認為這只是土地政策或都市更新,其實和臺灣民主政治有很大的關聯――就像臺語說的,這是一個「轉骨」、「轉大人」時期。雖然臺灣在1987年解嚴,但政策制訂的決策體制完全沒變,「公共利益」的決定權還是由少數人把持,仍舊是非常獨裁式的「統治」,完全談不上「治理」,因為「治理」要有實質的民眾參與。

大法官七○九號解釋文,是對制止浮濫「土地徵收」非常重要的條文。透過解釋文可知,《都市更新條例》至少有三項條文不符合正當行政程序。七○九號解釋文記載如下:

中華民國87年11月11日制定公布之都市更新條例第十條第一項有關主管機關核准都市更新事業概要之程序規定,未設置適當組織以審議都市更新事業概要,且未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會,與憲法要求之正當行政程序不符。同條第二項有關申請核准都市更新事業概要時應具備之同意比率之規定,不符憲法要求之正當行政程序。

92年1月29日修正公布之都市更新條例第十九條第三項前段規定,並未要求主管機關應將該計畫相關資訊,對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達,且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之理由作成核定,連同已核定之都市更新事業計畫,分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人,亦不符憲法要求之正當行政程序。上開規定均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分,於本解釋公布之日起一年內檢討修正,逾期未完成者,該部分規定失其效力。(註5)

地方政府的兩大財源:區段徵收、市地重劃

「一般徵收」與「區段徵收」都被歸類在「土地徵收」的大項底下。「一般徵收」只能領錢,也就是現金補償,如南鐵地下化案;「區段徵收」則可以選擇領土地或領錢,如苗栗大埔案。臺灣的「區段徵收」是徵收農地,將農地變更為建地或住宅區、商業區,再依徵收當時的土地總價,換算等值的土地領回,稱做「抵價地」。

舉例來說,如果農地當初的徵收價格是一坪十萬,徵收一百坪,總徵收金額為一千萬,土地變更為商業區後,一坪土地價值一百萬,地主就只能領回十坪土地。最大的問題在於:原有農地價格以及開發後的建地價格,兩邊的價格都是政府在決定,其中的「眉角」就是,政府左手把農地價格拉低、右手把建地價格拉高,兩邊都是政府的操作,而且開發的費用也往往會有灌水的現象。

  • 區段徵收與市地重劃
區段徵收與市地重劃

透過「區段徵收」,政府可拿到約徵收總面積三分之一的土地,稱做「配餘地」――政府標售時使用的法律名稱是「可建築用地」,而民間不動產或仲介則俗稱「配餘地」。「市地重劃」需民間自費,若民間不出錢,由政府來幫忙辦理重劃,那重劃的費用就用部分土地抵給政府。抵給政府的土地稱為「抵費地」,未來政府再將「抵費地」進行標售,回收成本。

透過「區段徵收」和「市地重劃」,地方政府取得「配餘地」與「抵費地」並標售,所獲得的土地收益,是地方政府最重要的兩項財源,俗稱為「地政的兩大手段」。桃園、新竹、苗栗等縣市政府就是一直運用「區段徵收」來賺錢。臺中七期重劃區光是標售「抵費地」,讓臺中市政府賺了三百億,只是地方政府的財政缺口實在太大,還是補不起來。但在雲林這種農業縣市,這招就不管用了。

「區段徵收」的本質:地方政府以「合作開發」之名行徵收之實

我原本對「區段徵收」並不十分了解,後來因為介入大埔案而深入探討「區段徵收」,才赫然發現「區段徵收」本身的定義很有問題。早期《土地法》就有「區段徵收」這個名詞,但沒有定義,只寫著「全區徵收,規劃開發」。直到1986年修改《平均地權條例》,才在修正前言的解釋欄中對「區段徵收」進行定義:「政府強制民間一定要參與的土地合作開發事業。」

雖然條文這麼寫,但政府徵收時卻只強調後面那句「土地合作開發事業」,讓徵收看起來像是民間的「合建」,一方出地、另一方出資金和技術,事成後再依比例分配,卻不談前面那句「強制參加」。「合作開發事業」應該是可以談條件,直到雙方合意接受,「區段徵收」則沒得談。政府「強制」人民參加,又宣稱是「合作」開發事業,實在是很矛盾。

「強制」是一隻藏在背後的手,「合作開發事業」則是擺在前面虛假的幌子。美其名是「共享開發利益」,但它的本質其實是「徵收」;既然本質是「徵收」,就必須符合前述的「徵收六大要件」。但政府卻強調這是「土地合作開發事業」,與「徵收」不同,所以不需符合徵收要件,這是最關鍵的事情。

政府內部有一批人長期與建商財團同聲應和,希望將「區段徵收」從《土地徵收條例》中移除,單獨另訂法則,他們認為「區段徵收」不是「徵收」,是合作開發事業。但是,我們的觀點是,「區段徵收」的本質還是「徵收」,目前也仍然制訂在《土地徵收條例》裡。我認為應該廢止「區段徵收」,而不是獨立出來成為另一個法,既然它的本質是「徵收」,何必遮遮掩掩地騙人?

1999年2月制訂的《土地徵收條例》,把本來散布在《土地法》及《平均地權條例》中的土地徵收條文整理集中,但並未修改內容。《土地徵收條例》第三條為「一般徵收」、第四條為「區段徵收」,其條文內容非常恐怖,幾乎無所不包:

  1. 新設都市地區之全部或一部,實施開發建設者。
  2. 舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。
  3. 都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。
  4. 非都市土地實施開發建設者。
  5. 農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。

根據條文內容,臺灣幾乎每個地方都可以被「區段徵收」。

不合時宜的「區段徵收」

我們從歐洲學來的「區段徵收」,是十九世紀的制度,只有短暫在德、法、日等國實施。《土地法》在1930年制訂,當時是因為山東膠州灣曾是德國租借地,而引進了「區段徵收」等名詞,但「區段徵收」卻從未在中國實施。歐洲在二十世紀上半葉廢除「區段徵收」,主要理由是因為有「一般徵收」,便不需另訂「區段徵收」。但臺灣政府覺得「區段徵收」很好用,所以到了二十一世紀的今天,還在使用十九世紀的舊制度,說起來令人慚愧。

臺灣有很多法令都不符合民主憲政,雖然解嚴了,解除黨禁、報禁,出國也變得容易,好像比以前自由、民主,但這都是「小確幸」,與人民權利福祉相關的重要法令卻沒有多少改變。公務員也不認為自己有錯,因為他們都是依法行政。倘若民進黨官員沒有警覺到這一點,就會變得和國民黨一樣。令我感到安慰的是,我的一些學生在南部縣市當主管,他們知道條文有問題,已經盡量不去動用「土地徵收」。行政官員也知道法律有問題,但因為上層的壓力,只好硬著頭皮做,變成了名符其實的劊子手。欲防止這種現象,就應該趕快修改法律。

「土地政治」等於「地方政治」

關於土地的非法使用,臺灣並不欠缺管理的法令,缺的是政府的執行力,尤其是地方政府。其實法令都有很嚴格的規定,可以拆除違規的工廠、恢復原狀,但長期以來地方政府都不做,地方政治人物做的很多事情都是在「喬」這些土地違規使用,地方首長又和派系緊密連結,雖然有法令規定,但仍然無法好好落實。

臺灣的土地非法使用的現象非常嚴重,2016年的臺南永康震災與此有關。臺灣的建商有七、八成是「一案建商」,比例這麼高的原因,是因為政治。地方派系主要透過土地來獲利,建築業、砂石業的毛利高達五成,都和土地利益有關,顏清標就是靠砂石業起家。地方派系會在「區段徵收」前進場買農地,徵收完配地,他們的地往往配得比較方正,位置也比較好。譬如苗栗大埔的地方派系開建設公司也賣房子。

我們這行都說「土地政治」等於「地方政治」,地方首長主要就是透過土地治理來掌控地方。雖然美國也是如此,但不像我們這麼惡質。這些制度大都是從國民黨時期建構起來,國民黨為了贏得政權,讓地方派系予取予求,完全忽略人民基本的生存權和尊嚴,房價也搞得這麼高,就是經由土地政治,仰賴派系來幫他們贏得政權。為了掌權,國民黨只在意經濟成長,而犧牲了基本人權、公平正義、生態環境,也養大了派系。以前國民黨能贏,現在已無法那麼順遂,他們要痛定思痛,也期許民進黨能堅持和落實民主政治、基本人權及社會公平正義。

為何臺灣經濟不能起來,很大的原因是太多資金都壓在房地產。舉一個例子,最近我參加喜宴時,與臺大電機系、交大電子系等工科背景的朋友同桌,才發現很多人後來都在做土地開發,因為太好賺了。「土地開發」是好聽的講法,其實就是「土地炒作」。他們不在臺灣而是在中國從事開發,他們對上海房地產的情況一個比一個熟悉,令我非常驚訝。他們知道我在地政系教書,居然異口同聲說要來系上請教房地產的投資。我請他們千萬不要來,一來我真的沒有內線消息,二來也不好意思對他們說,我是專門在「打房」的。

註釋

1.〈吸收德國經驗地政系邀德學者訪視分享〉,2014/03/14(2016/04/14檢索)。

2. 楊鎮宇,〈德國鄉村發展經驗交流(2)鄉鎮作主的土地政策〉,《上下游市集》,2014/03/15(2016/04/14檢索)。〈借鏡國外土地儲備制度確保農地農用〉,《中央通訊社》,2015/07/26(2016/04/14檢索)

3.《憲法》15條「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障」。

4.《憲法》23條「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」。

5.〈都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定,違憲?〉《釋字第709號都市更新事業概要與計畫審核案》,2013/04/26。

書籍介紹

土地正義:從土地改革到土地徵收,一段被掩蓋、一再上演的歷史》,遠足文化出版

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作者: 徐世榮|整理:張雅綿

出身雲林農村的徐世榮教授,秉持「法蘭克福學派」的社會關懷與社會實踐,在土地政策研究與田野調查的過程中,逐步發現臺灣盤根錯節的土地問題,雖然政權幾度轉換,人民的土地和家園被侵害、強奪的故事,仍不斷上演。

他在本書檢視了臺灣近代以來的土地發展,處處充斥著看不見的「合法掠奪」。從日治時期糖業株式會社半強迫徵收土地,到戰後的土地改革、經年累月遍布全臺的浮濫徵收,從土地改革到土地徵收,其實都是政權掠奪與炒作土地的工具。

所以,當我們談論臺灣的土地政策,也就是談論土地的轉型正義!

徐世榮 土地正義:從土地改革到土地徵收,一段被掩蓋、一再上演的歷史
Photo Credit: 遠足文化出版

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜


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