從南非經驗看司法改革:台灣何時能開出轉型正義的民主與正義之花?

從南非經驗看司法改革:台灣何時能開出轉型正義的民主與正義之花?
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我們想讓你知道的是

威權時代雖然已經過去,但要落實轉型的改革才正要開始。文中以南非、捷克、東德為例,告訴我們要落實轉型正義,必須要從法律的各個層面下手。是否訂定特別法、成立真相和解委員會、訂定除垢法,以及如何去除威權時代留在司法體系中的黨國遺緒,都是我們應該著手的改革方向。

文:范耕維、林雨蒼、趙容

民進黨於大選後順利取得行政、立法權。落實轉型正義、政黨法的立法,以及轉型正義的司法改革,不只是人民的期待,也是新執政黨的首要之務。

蔡英文女士曾在出席2015年8月22日李登輝基金會募款餐會於致詞時表示:

未來執政將落實轉型正義,讓所有台灣土地上的人民認識自己的歷史,理解身邊的人經歷的故事,國家才能團結、往前走。

同時,於就職典禮中,她也表示司法改革將是執政的優先事項之一。

落實轉型正義有助於社會民主轉型、保障人權、實現法治國家的理想。但,如何在轉型正義的思維,落實民主、人權與法治更是轉型正義的核心議題。

本文將以從南非轉型正義經驗看臺灣未竟之處,討論台灣威權統治時期後遺留問題,及如何以制度與立法來避免威權體制的重現。最後,本文將簡要提出將來可參考與施行之方向。

一、從南非轉型正義經驗看臺灣未竟之處:讓被害人有選擇寬恕與原諒的自由

南非的轉型正義的指標人物-前南非大法官奧比・薩克思(Albie Sachs)於1935年出生。17歲,在開普敦大學法律系的大二的他,參與了「抵制惡法運動」(Defiance of Unjust Laws Campaign)。20歲時,他參加南非人訂定、頒佈自由憲章(Freedom Charter)的非洲人民會議(Congress of the People),見證了歷史的一刻。

21歲時,成為執業律師並致力於為受到遭種族歧視與戒嚴法侵害、且遭判死刑的人民發聲辯護。因而得罪當局,並被國安警察盯上、限制行動自由,甚至在未獲審判的情況下遭非法囚禁與刑求。

1966年起薩克思被迫流亡海外。1988年,於莫三比克遭南非當局特務企圖以汽車炸彈暗殺,大難不死,卻不幸遭炸斷手與一隻眼睛。1990年,他回到南非,以憲法委員會委員的身分協助南非推動民主轉型。

民主轉型時期,薩克思參與制憲,替南非草擬一部相當進步的憲法。並協助推動真相與和解委員會,實踐轉型正義,後獲曼德拉任命為憲法法院法官。15年大法官生涯,寫下許多膾炙人口的判決與意見書,影響深遠,屢為國際引用,對人權保障影響深遠。

修訂新憲法、組成真相調查委員會、還給受難者尊嚴,促成了南非解決種族歧視與紛爭的契機之一:

過去在南非黑人與白人是不可能共處,但當發生時,那是我們成了民主政治國家的一天。憲法法院的判決的那天,就是我們成了憲法民主政體的一天。 一個憲法民主政體提供空間,給人民抗議、爭論、去挑戰、及提起訴訟。即使面對環境污染,法院仍然必須受理。而法官必須是具備同理心、責任感與人道精神。當法庭上進行好的聽審,人民就不必走上街頭抗爭。

對薩克思來說,修復式正義的意義是:

對我們國家來說,這是非常重要的,犯下重大惡行的人出面承認,讓我們因此得到真相。你可以找到失蹤者的遺體,讓死者可以有尊嚴地下葬。或我們可以知道被刑求致死,或受暗殺者的遺言,這些在醫治療癒的過程中是極為重要的。而這也讓我們開始成為一個對自己更誠實的國家。真相現在變得更為重要,「真相會水落石出」的信念與我們所做的一切環環相扣。

修訂新憲法、組成真相調查委員會、還給受難者尊嚴,促成了南非解決種族歧視與紛爭的契機之一。

台灣方面,針對威權時期犯罪結構主體-國民黨而論,雖然被認知為是人民團體,但現實上目前刑法中,原則上不承認法人犯罪、遑論非法人團體犯罪,所以,若要以國民黨作為犯罪嫌疑人,以刑法的原則來說比較困難。

不過,如果轉型正義成為一個重要價值時,我們確實可能訂定特別法來將過去政治案件的加害者或團體視為可能成立犯罪的主體(例如智慧財產權的相關刑事責任,就例外承認法人團體作為犯罪主體)。

那接下來的問題就是處理這些政治案件,並且對於涉及案件的加害團體立特別法的正當性基礎何在?這個問題其實就是轉型正義要思考的問題,也是台灣還有待發展的問題。

在尋找這個正當性基礎的過程中,由憲法去推論出正當性基礎是不是一個可能的途徑?如果可能的話,能不能由現在的憲法精神中推論出來?如果不能的話就需要新憲法,我們可以思考,新憲法中要如何去內化這方面的精神?

二、解決威權統治時期後遺留問題

根據2004年,前聯合國秘書長安南提交聯合國安全理事會的報告中,對轉型正義的定義為:

轉型正義之理念乃是一個社會處理大規模濫權的遺緒,所進行和建立的所有程序和機制。其目標在確立責任、服膺正義並成就和解。

在此定義之下,轉型正義的主要工作包括:

  1. 賠償遭受因政治迫害而受到肉體、自由和生命損失的人或其家屬,歸還其遭沒收之財產。
  2. 追究從事政治迫害者之法律或道德上的責任。
  3. 完整呈現政治迫害的真相和歷史。

根據以上對於轉型正義的定義,臺灣可以從以下方向思考以上三要點:

1. 賠償與歸還

尚未針對部分有罪判決之政治受難者進行名譽恢復,造成遭沒收財產返還難以進行。如動員戡亂時期檢肅匪諜條例沒收財產,符合刑法沒收定義。但若未除去有罪判決,也無法處理遭沒收之財產。另外,由於當時國民大會大法官皆為國民黨控制,因此也應探討動員戡亂時期戒嚴令的效力與正當性。

2. 追究責任其一,是否設立真相和解委員會

以南非的真相和解委員會為例,加害人以真相來換取特赦,此概念適用於國家民主化的初期。和解之概念為雖須追究過去,但受害人須放棄後續司法追訴,即不追究加害者刑責。對於受害者須考慮的議題,則為罪惡與傷害如何被弭平,以及,何者才是最終的正義?

3. 追究責任其二

國民黨黨產處理與爭議、國營企業中黨職轉公職、公家機關直接轉為國民黨黨產。在2015年10月甫出版的《記憶與遺忘的鬥爭:臺灣轉型正義階段報告》一書中,討論到戒嚴時期的違法審判問題。

我們同樣應該思考的是,在討論威權體系下的國家建置,可以從捷克東德的「除垢法」出發,而看威權體系之重整問題、國民黨黨產問題,則必須透過民主過程來處理。若由司法者來處理,可能產生程序不正義等之疑慮。

而民進黨在立法院取得多數後,國民黨有機會受政黨法規範而遭到重整,在二二八事件後建立的黨國體制,將有機會崩解。

4. 呈現真相

機密檔案取得困難,如何公開檔案與公開程度?二二八事件與白色恐怖檔案歸入國家檔案後,須考量是否會對第三人名譽與家庭造成損害?

有人認為應為政治檔案特別立法, 或者為了取得國民黨內部檔案,而將國民黨視為準國家機關,而非一般人民團體。抑或是,把國民黨當成準國家機關來看待,用以取得國民黨內部檔案;惟因解嚴之後國民黨成為人民團體,適用人民團體法,因而有正當理由不公開。

三、論邪惡的平庸性:如何避免威權體制在司法體系中一代一代地被傳承

針對轉型正義的議題,我們除了探討政黨法的必要性、追討黨產的議題外,更重要的是,法律與司法體系作為最後一道防線,卻反而在戒嚴時期,即遭到國民黨有系統地被滲透的幾個來源。本文礙於篇幅,聚焦於軍法官的影響上,

而除了前軍法官轉任司法官、律師對司法體系的負面影響以外,威權體制影響的管道還包括:透師檢核制度讓教授成為律師、透過司法官訓練影響新進司法官之意識形態、黨國體系培訓司法人員進入體制內,這些造成的影響,不下於軍法體系,並在軍法體系的影響式微後,影響仍持續。

在中研院台史所研究員劉恆妏女士的論文〈戰後初期台灣司法接收(1945-1949):人事、語言與文化轉換〉中引述司法院秘書處《戰時司法紀要》之「儲備司法人員計畫」:

在司法復員前人才的準備上,除培訓維持舊有人員外,該計畫設定七種不同任用資格,以拔擢新的司法官人才:

  1. 高等考試司法官及格者,司法官考試現每年舉行;
  2. 中央政治學校法官訓練班畢業者,訓練期間八個月,現已舉辦一期,第二期正在辦理中;
  3. 各大學或獨立學院司法組畢業者,由司法行政部會同教育部指定國立中央大學及私立朝陽學院等九校辦理,至1946年7月有第一屆畢業生;
  4. 軍法人員轉任者,依軍法人員轉任司法官審查成績規則制定公布, 即可實施;
  5. 律師被徵調者;
  6. 曾任司法官經登記者;
  7. 經本部司法官審查委員會審查合格者,法院組織法關於第一審司法官資格條款經國民政府於本年4月間修正公布後,可望大量增加。

在整體人才儲備計畫中,特別涉及臺灣者,係其在對舊人員的訓練部分提及:

訓練其精神,如選調現任司法官參加中央訓練團黨政訓練班及臺灣行政幹部訓練班受訓。

依據官方檔案,至1947年,司法行政部回覆銓敘部的詢問表示,有關臺灣司法制度,自己也還在初步研究階段,相當程度是透過日本時代臺灣總督府法務部所出版之《臺灣司法一覽》之記載來理解。

由是可知,在1945年之後,國民政府開始思考臺灣接收問題。在概念上,將臺灣定位為「光復區」,決定要派員接收,且應與其他淪陷的「收復區」分別對待。但對於臺灣當時司法的發展狀況如何?以及政策上究竟應如何具體因應,尚無清楚之規劃,仍在摸索中前進。

至1946年,國民黨主席蔣以代電要求勝利後各地切實考覈所轄各項復員工作執行情形,限於9月底前詳細列報。奉此代電,行政院訓令各部會於9月10日前將復員工作辦理情形及成績詳細報院,以憑核辦。

面對上級之要求,行政院 轄下的司法行政部,即於9月10日限期內以密令呈報「司法行政部各項復員工作辦理情形及成績」。

1947年爆發二二八事件,1949年5月20日,臺灣省全境實施戒嚴。戒嚴期間法官、軍法官經過免試申請後可以取得律師資格。而戒嚴時期的律師幾乎也是軍法官退休下來轉任,其時考試院舉行的律師高考一年只錄取個位數的律師。

影響所及,連律師公會都是由軍法派把持,與政府交好。因而,台北律師公會才會有「文聯團」這個組織,由透過國家考試及格的律師組成,想打敗軍法派,主導律師公會走向。

現在,各地律師公會都已經是考試及格的律師掌有主控權,軍法派早已式微。但一部分資深掌權的法官仍是過去國民黨黨國教育遺毒下的產物,可能造成的影響為,司法體系的人事始終宰制與阻礙轉型正義。我們應該嚴肅地思考:黨國教育與軍審相關人員目前在司法體系中的遺留,是否是轉型正義無法跨越的挑戰?

以東歐國家為例,捷克於1991年通過《除垢法》,限制曾於威權政府時期任職情治或特務機構的情治人員、線民、或前共產黨黨工的政治工作。前共產國家波蘭、東德等國家也施行除垢法。除垢法不僅象徵一種正義形式,也確保歷史不再重蹈覆轍,並不讓極權主義政權有死灰復燃的機會。

若以漢娜・鄂蘭之「邪惡的平庸性」概念切入,若軍審法官認為當時針對戒嚴時期案件是依法審判,依當時法律雖無法確定是否違反法律義務。或者讓後來順利轉任為司法官與律師之前軍法官,來承擔戒嚴時期審判之政治責任是否合適,或者也可能因牽涉人民集體責任而得以免責。

但,就法官為個人判決負責出發,我們不能否認,若當時承審法官枉法裁判的責任沒有釐清,而目前仍持續在司法體系中發揮影響力,可能對司法改革產生的負面影響。

例如,中研院法律學研究所副研究員黃丞儀先生在《記憶與遺忘的鬥爭:臺灣轉型正義階段報告》第三冊中〈戒嚴時期法律體制的未解難題與責任追究〉的李武忠一案,其宣判之軍法官,後來成功轉任為律師。

除軍法體系外,威權體制影響的管道還包括:

1. 律師身分的取得

例如,前紅十字會總會會長、法律事務所所長陳長文先生。陳長文,在1975年取得律師資格的方式是透過教授身份靠檢核成為律師,跟馬英九的律師執照取得方式相同。

2. 司法官訓練時灌輸意識形態

威權遺緒對司法改革的影響,在司法官訓練尤受影響。例如,司法官訓練所的教育方式這幾年一直被討論,這些教育方式讓準司法官必須去迎合講座的意思。而講座的意識形態很容易影響新司法官,導致學校教育與實務工作出現落差。

有些人在學校明明認為老師批評實務的見解有理,但進入實務界後,卻很快地歸化,讓自己成為保守司法實務界忠心的一份子。不論是為了安分守己、或者為了獲取好成績能優先選擇分院。

3. 黨國體系培訓司法人員進入體制內

部分國民黨籍學生,包括拿國民黨獎學金出國者,在海外為國民黨職業學生。回國任教甚至任官後,對於法學教育的影響,以及為國民黨的錯誤政策喉舌背書等。

以上現況,都是我們必須思考:修憲、破壞黨國威權體系與重建司法、改善司法教育的原因。

如果轉型正義成為一個重要價值時,我們確實可能訂定特別法來將過去政治案件的加害者或團體視為可能成立犯罪的主體。例如,智慧財產權的相關刑事責任就例外承認法人團體作為犯罪主體。接下來,就是處理這些政治案件,並且對於涉及案件的加害團體立特別法的正當性基礎何在?這個問題其實就是轉型正義要思考的問題,也是台灣還有待發展的問題。

結論

正如新任司法院院長許宗力先生在《斷臂上的花朵》一文對年輕法律人所說:

你雖然已不可能是奧比・薩克斯,處於相同的時空背景,也未必有他的學識與膽識,作出相同的事蹟,但還是可以以他為標竿。在轉型正義該啟未啟,民主尚待鞏固,乃至隨時有倒退可能的當今台灣社會,更需要你以奧比・薩克斯為標竿,一起流著跟他相同的俠義法律人血液,為自由民主的維護與社會正義的實踐盡力。

雖然,臺灣還在轉型正義的起步階段,但是如果把握住現在的契機,促成各方的和解,幫助整個社會從衝突、對立、創傷中走出,讓人人活得更自由、更有尊嚴。切勿再讓前檢察總長黃世銘之流,假司法賦予之權、行協助鬥爭之實,傷害司法的尊嚴與威信。

若我們能秉持著的信念,在將來面對各種憲法爭議時,儘管時有困惑,但相信終能夠迎刃而解。假以時日,未嘗不能以成功的轉型正義經驗,成為其他亞洲各國的標竿型國家。在前人的鮮血與汗水之中,開出一朵美麗的民主與正義之花。

參考資料

  1. The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies
  2. 劉恆妏著〈戰後初期台灣司法接收(1945-1949):人事、語言與文化轉換
  3. 蘋果日報〈蔡英文:執政要落實轉型正義 終結政治惡鬥
  4. 東華大學公共行政系副教授石忠山著,〈轉型社會的民主、人權與法治-關於「轉型正義」的若干反思
  5. 東吳大學政治學系副教授、張佛泉人權研究中心主任陳俊宏著,〈檢視台灣的轉型正義之路
  6. 臺灣民間真相與和解促進會編著,《記憶與遺忘的鬥爭:臺灣轉型正義階段報告》,衛城出版,2015年初版一刷
  7. 2013年雷震民主人權講座Albie Sachs訪台系列演講
  8. 公視專訪奧比‧薩克斯大法官文字稿全文
  9. 全國法規資料庫
  10. 臺灣廢除死刑推動聯盟官網〈前南非大法官奧比・薩克思談死刑
  11. 自由時報,自由評論網投書〈米蘭昆德拉與除垢法
  12. 王健壯:《等待台灣的薩克思
  13. 評律網
  14. 奧比・薩克思《斷臂上的花朵:從囚徒到大法官,用一生開創全球憲法典範

責任編輯:彭振宣
核稿編輯:翁世航