民進黨的執政困境:蔡英文追求的「中庸」,恐怕是一個架空的價值

民進黨的執政困境:蔡英文追求的「中庸」,恐怕是一個架空的價值
Photo Credit: Reuters/達志影像
我們想讓你知道的是

綜觀蔡英文政府執政近半年的表現,我們可以看出蔡政府盡力想做到「中庸」的施政理想,期望讓每個立場的民眾都滿意。然而事與願違,目前的民意發展反而讓蔡英文政府處處遭受責難。綜觀歷史,沒有一個政府能做到超然中立。

蔡英文政府執政至今,最大的危機即為支持率下滑。若我們概括各家民調機構所公布的數字,蔡英文政府的支持率大致從執政初期的七成,滑落至現今的五成左右。雖然民調的下滑,可以被解讀成只是執政蜜月期結束的正常現象。但我們要是從目前逐漸傳出的不滿聲浪來分析,可以看出蔡英文的決策模式,似乎也是導致支持下滑的原因之一。

例如日前辜寬敏在「新台灣國策智庫」所舉辦的記者會中表示:

反對兩岸維持現狀政策。⋯⋯民進黨重返執政,民進黨最大任務就是要把台灣變成正常國家,這才是民眾支持民進黨的理由。維持現狀是錯誤的政策,唯有走向正常國家才是正確的道路。

又如日前「反教育商品化聯盟」「高教工會青年行動委員會」在發布的新聞稿中提到:

蔡英文口中的溝通就只是用警察來和抗爭者溝通;蔡英文許諾要給青年的未來,更只是一個砍掉勞工七天假、維護資方權益的悲慘勞動環境而已。

這兩個例子,一個反對的是蔡英文的國家認同政策,另一個反對的則是蔡英文的勞工福利政策,乍看之下這是兩件不同的事情。但若是我們進一步分析,在這兩項不同的政策,乃至於其他各種重大政策的決策中,其實都隱含了同一套決策思維。

在國家認同的政策上,蔡英文在當選時就有說到

只要當總統的一天,她會努力,讓國民沒有一個人必須為他們的認同道歉。

這句話隱含的,便是他希望暫時擱置認同問題,因此他提出了「維持現狀」的政策。在這個方針下,蔡英文政府在認同議題上,既沒有偏袒她既有的支持者,也尊重與她立場相對的統派民眾。

而在勞工福利政策上,閣揆林全強調

「勞資可談成,就不需要政府」,他希望勞資規範可以讓勞資雙方都接受,因此希望能重新開啟對話,讓勞資雙方享受共存共榮利益。

這句話所隱含的,則是蔡政府希望勞動政策能由社會先運作出共識,而非由政府來主導。因此在日前的「一例一休」爭議中,蔡政府傾向的也是讓勞資雙方各退一步。同意資方在人力應用彈性上的要求,因此開放「一休」。但也考量勞工權益,因此比馬政府的時代提高勞工休假日加班的費率。

若是我們持平來看,蔡英文的決策所隱含的思維,或許是一種類似「中庸」(Mean)的價值。

我們從蔡英文近半年來推動的各項政策來看:

蔡英文在司法人事上,先是提名了被黃國昌批評為:「不知司法改革將如何前進?」的謝文定、林錦芳主掌司法院。後又提了相對令人耳目一新的許宗力、 蔡烱燉與其他五位新任大法官。

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在原住民議題上,蔡英文支持「原民自治」。但他推動的自治政策,也遭到原住民質疑比民進黨前一位執政的陳水扁總統還要落後。

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被民進黨列為重點改革項目的「公務員年金改革」也有這樣的傾向。一方面蔡英文政府在軍公教退休人員發動遊行前夕,決定要頒發年終慰問金。但另一方面,針對500位高官的18%優存,蔡英文也表示將要優先改革

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而在土地正義議題上,蔡英文提出了支持社運立場的:「五點回應」。但從實踐上來看,民進黨執政的高雄、台南爆發的「果菜市場強拆案」「茄萣濕地開路」「大溝頂遷移案」「南鐵東移案」在實際執行上,幾乎都違背了蔡英文的五點回應。

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從其他有關中生納保電業政策等各方面,也可以看出來蔡英文執政的方針,是希望調停各個立場不同的群體,從中找到「平衡點」。

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然而目前觀察下來,這樣子的執政思維似乎並沒有幫蔡英文在民眾的心目中加分。相反的,過去與民進黨立場相近的支持者,近來都開始在各個議題中浮現反對的聲音。而與蔡英文本來就立場不同的民眾,也紛紛以「髮夾彎」之類的詞彙奚落他的施政方針。就連《經濟學人》也注意到這樣的現象,認為「她的支持者對於她所領導的多數政府無法好好改革感到苦惱。」

若我們從「一例一休」的例子切入。乍看之下,民進黨提案的版本應該是一個勞資雙方「都」可以接受的「平衡點」。但對勞工來說,在勞檢並不嚴格、勞檢人力不足、對資方違反《勞基法》的懲處不重的前提下,這樣的方案忽略了現實中勞資雙方「權力不對等」的狀況。而對資方來說,調高加班費費率意味著守法者必須要花更多的成本,也必須承擔更重的人力調度壓力,因此資方也同樣怨言百出

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結果「中庸」的政策反而成為了「兩面得罪」的政策。基於人之常情,我們自然可以想見民進黨的主事者內心有多委屈。也因此民進黨立委吳秉叡說出了:「反對這個政策的人,可以不用支持民進黨。」這種自暴自棄的話。

但我們不禁也要問,究竟是「中庸」的理想真的無法在現代政治中實踐?還是民進黨在實踐上出了什麼問題?

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在西方的歷史上,亞里斯多德在他著作《尼各馬科倫理學》中,即讚揚了「中庸」的價值。然而亞里斯多德在定義「中庸」時,就發現了「中庸」這個概念其實具有不同的層次差異。以最單純的角度來看,中庸指的就是「兩個極端的平均」。然而當亞里斯多德更深入的依據各種不同的價值進行探討,就發現了中庸遠不是二一添作五這種簡單的「平均」。

中庸指的是當下狀況中最「優越」(Euboulia)的處理方式。而什麼算是「優越」?就必然要考量到這件決定當下的現實「脈絡」(Context)。這就代表了中庸的政策,遠不是各打五十大板這麼簡單。而是要考量這個政策當下的物質條件、精神條件、實行後可能造成的結果,甚至是社會整體的文化與價值取向來作為規劃政策的先決要件。

而蔡英文施政的問題,就來自於她追求的「中庸」恐怕是一個架空的價值。為什麼說她架空?因為蔡英文在很多政策裡,都隱含著希望能讓政府退回「平台」的角色,讓民間自由的去運作出一個方向。而政府再依據民間運作的結果,從旁提供資源與法令的輔助。這是自由主義者理想中的政府角色,一個不以公權力過度干預社會運作的政府。

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但冒然在當前的台灣社會實行這樣的理想,就完全是「不切實際」的「去脈絡」(De-Contextualize)行為。原因很簡單,因為她根本沒有考量台灣社會獨特的「歷史」「文化」是否適合實行這樣的理念。以「一例一休」為例,政府根本沒有考量到在台灣勞資之間的權力不對等,會讓這套政策淪為「紙面上」的公平。

政府自然可以說,真正的公平不應該靠政府的強制力,而應該要靠勞工集體組織工會來跟資方協商(這也是許多自由主義者的觀點)。但這種說法忽略了,在過去國民黨威權強烈的「反共」意識形態政策下,台灣的「工會」要不就是國民黨扶植的外圍組織,要不就是遭遇強力鎮壓。相對於歐美,台灣勞工既欠缺與資方協商所需的經驗、技術、組織能力。在過去長期的威權教育下,台灣人長期欠缺正確的勞權意識,整體文化也傾向體恤資方立場的右派價值。更不要說由於某些產業獨特的生態跟結構,勞工根本不存在跟資方討價還價的空間。

因此,在外國足以讓勞資維持平衡的好政策,放在台灣的脈絡中,反而是讓多數勞工根本感受不到任何受惠。對本來就已經享有週休二日的高科技業勞工來說,這個政策就像是脫褲子放屁一樣多餘。而對本來就休不到的服務業勞工來說,這個政策也全部是在吵心酸的,根本無法提升他們的福利。

此外,長期的強人執政,也讓台灣民眾對「行政權」有莫名的眷戀與期待。對台灣多數人,尤其是年紀較大者來說,「行政權」並非是雙首長制憲政規範下的「向國會負責」。台灣社會所期待的「改革」並非是指由「國會」甚至遑論由「民間」推動的變革。而是由一個「強人總統」領導著由「菁英官僚」組成的行政團隊以行政權主導的變革。而「國會」要做的只是配合行政權的計劃提出相應的法案,而民間則是配合總統規劃的政策願景全力衝刺。

誠然,我們從政治學理出發,可以找出成千上萬的理由來反對這種由行政權主導的改革。但我們無法否認,這種價值仍然是台灣社會的主流思潮。因此當蔡英文政府無法回應民眾對行政權的期待時,自然就會淪為民怨的眾矢之的。我們當然可以說這是台灣民主尚未深化的問題,不是蔡英文的錯。但蔡英文既然是在台灣擔任從威權到民主,這個「過渡期」的總統,在施政上難道不需要考量這些問題?

也因為台灣這種歷史上的「個殊性」,讓許多過去專制時代留下來的政治寓言,放在當代來看居然還是相當貼切。例如漢代《新論》中談到的《郭氏之墟》:

齊桓公問起古代的郭氏為何會滅亡,當地人回答:「因為他認同好人,厭惡壞人。」

齊桓公反問:「這樣明明沒錯,為何反而滅亡?」

當地人回答:「認同好人卻不能提拔,厭惡壞人卻不敢除去。好人看到自己無法被重用,就怨恨政府;壞人看到政府貶低他,就倒過來仇視政府。一個政府與善人結怨,與惡人結仇,又怎麼能不滅亡呢?」

從這個故事我們就可以看到,如果一個政府對「中庸」的理解,只停留在「妥協」的層次,而無法貫徹任何一種價值時,最後等待他的就是被各種立場的民眾圍攻。

以上面提到的「一例一休」來說。勞工有比較多的薪資與休假福利,實際上也能增加消費,進而帶動內需市場景氣。另一方面,勞工工時縮短,實際上也是讓勞工能有更多時間回家照顧長者,減輕社會整體在長照問題上的壓力。而政府擔心的「少子化」帶來的長期勞動力短缺問題,主要成因也是出在青年對「高工時」、「薪資低」的焦慮,讓青年放棄養育下一代。

而無論是「景氣好壞」、「長照」、「勞動力短缺」牽涉到的利益,本是不分勞資雙方都會受到影響的。政府該做的應該是在推動改革時,去強調勞資雙方具有共同利益的部分。並且讓資方明白,一但目前高工時的情況惡化下去,為了填補長照與少子化的財政空缺,而由中產階級與勞工所支撐的稅基又遭到低薪掏空;內需景氣又受到高工時低薪影響使勞工無力消費,景氣低迷。企業未來將面臨「景氣差還要加稅」的惡劣環境。

而當特定產業有勞力調度,或是成本上升帶來的資金調度問題。政府該做的不是在改革上退讓,而是針對願意「配合改革」的企業進行特定的政策補貼,幫助他們渡過轉型時期的難關。

而當蔡英文希望節制行政權,民眾又期待行政權展現她的能力,最後達成的奇異妥協,就是蔡英文開始每週召開:「執政決策協調會議」。而這麼做所造成的問題,將類似於俾斯麥在其回憶錄《思考與回憶中》中,針對1846年以前普魯士政策制訂模式所做的批判。俾斯麥提到:

在絕對君主制中,除了君主,沒有人知道誰應該對單一政策負起責任?也沒有人知道單一政策的決定,究竟是該君主自己的意思,還是他受了宮廷中哪一個人的影響?而一但政策出事,君主最簡單的作法,就是把責任全都推卸到負責執行的大臣頭上。

而國務內閣的決策過程是集體的,因此每位大臣都需要對同僚妥協或讓步。但重大政策的責任只能由領導的大臣承擔,不是由決議的所有閣僚共同負責。然而每個政策的成敗關鍵,往往就是在最細微的部分。甚至在外交中,關鍵就藏在文件的語調和選詞。稍一偏離就無法返回原本的軌道。

俾斯麥認為:

當官員能夠得到國王的簽字或議會的表決來掩護,那麼他們對事務的實質方面也就可以漠不關心了。

沒有議會,純粹的絕對專制制度還保持著他的一個長處,就是對自己的所作所為意識到要負責任。絕對專制制度如果有馴順的議會支持,除了利用多數派的支援就不再需要任何其他辯護時,他是更為危險的。

上面這些,明明是俾斯麥對19世紀前半普魯士政治的批判。但現在讀來,反而字字都切中現代台灣政治的問題。台灣現代雖然已經是民主時代,並不是俾斯麥所說的「絕對君主制」。但當蔡英文以身兼民進黨黨主席的身份,透過「執政決策協調會議」來統合本來應該相互監督制衡的「行政」、「立法」兩權時,就會形成與俾斯麥批判19世紀普魯士政治時相似的決策模式。

在蔡英文主導下,「執政決策協調會議」閉門決策的過程外人根本無法知悉。而當會議通過了有爭議的政策時,無論是會中哪一個閣僚提的,最終大家只能將責任推到蔡英文的頭上。而當責任嚴重到形成政治風暴,蔡英文無法承擔時,就勢必要推到負責執行的行政官員頭上。

這種模式長期來說,不只將嚴重損害蔡英文或林全的形象與施政威信,更重要的是將造成「權責混亂」的狀態。一個有問題的政策找不到真正該負責的人,而最終承擔政治責任的,又都與政策制定不相干的執行者。長期來說更會讓民眾對政策產生的流程有重重疑慮,這些疑慮最終仍是會爆發在蔡英文的頭上。

而民進黨的立院黨團,也將淪為俾斯麥口中的「馴順的議會」。這將讓行政立法相互制衡的憲政秩序崩解,重演318學運出現時的憲政危機。事實上,從最近一例一休在立院審議的過程,民進黨立委陳瑩被譏為「一分瑩」。就可以看出這樣的危機已經開始醞釀成形。


然而這時我們不免要問,既然台灣民眾期待行政權,而當蔡英文召開「執政決策協調會議」將行政、立法一把抓,又會造成上述問題時,她究竟該怎麼做才好?

我們總結前面的兩個主軸。蔡英文當前決策模式將造成的問題,在於「政府在政策價值上採取中立態度」以及「行政權主導將造成決策不透明」。因此解決的方案,當然就是「將決策程序透明化」以及「政府貫徹政策價值」。而前端的做法,就是在行政權制定政策的起始階段,就廣邀各界「共同參與」政策的規劃,避免由政府官員在政策形成後才開始「溝通各界」。

從政策的規劃階段,就直接讓各種不同立場的人,針對各自立場展開攻防,透過徹底的討論來決定政策,而決策的過程則直接向全國民眾公開。政府官員只需要提供必要的資訊,並且執行公民討論最終的決議就好。而這樣直接讓公民參與決策的模式,乍看之下像是天方夜譚,實際上卻是學界早已發展多年的「審議式民主」(Deliberative Democracy)概念。

當然,審議式民主也不可能一步登天。但目前政府可以做的,就是不要延續過去菁英政治的傳統,透過總統帶領行政官員的閉門會議來決定政策。讓政府決策透明化,並且在政策制定前,就先公布政府所掌握的資訊,讓民眾了解政府制定政策的基礎為何。而當政策決定後,政府在面對民眾質疑時,能針對每一項決策的細節提出說明,並且讓提案的官員或幕僚具名為政策負責。

透過這樣的過程,逐步讓公民參與取代少數菁英官僚的決策。這麼做的好處不只能夠達成「審議式民主」與「公民參與」的價值。也能讓決策官員不需要為了包裹式的決策而背上黑鍋。而對有意追求「中庸」價值的蔡英文來說,這麼做也可以讓她避免因為嚴守價值中立,而形成背腹受敵的局面。更可以達成她希望落實由社會推動政策,而非由少數菁英推動政策的理想。

核稿編輯:翁世航