為什麼丹麥學費全免,仍然只有約四成學生選擇進大學?

為什麼丹麥學費全免,仍然只有約四成學生選擇進大學?
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我們想讓你知道的是

如果會計師和木工的收入沒有多大差別,大企業上班族和工匠的所得也相差無幾的話,那麼大家就不會搶著要當會計師或大企業上班族了。縮小所得差距,就會使職業的貴賤意識消失、降低進入大學就讀的必要性。

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文:蔡社長

公民說:

「對於社會問題,有兩派不同的見解。一派認為,為了解決社會問題,應該改變問題相關者的意識。這項見解的重點,就是好的想法帶來好的結果,屬於極為常識性的看法。另一派則認為,為了解決社會問題,應該從制度上著手。這個見解的重點,就是社會的變化必須透過社會結構的改變才有可能達成。舉例來說,您看到那邊國小正門前的馬路嗎?」

「嗯,看到了!」

「學校附近都有行車速限的規定,但人們卻不遵守這項規則。該怎麼做才能讓所有人都遵守這個速限呢?有兩個方法:第一個方法就是改變人們的意識,透過媒體展開持續性活動,以『遵守速限,就是守護孩子的未來』為宣傳。第二個方法就是改變結構,讓人們不得不遵守交通速限,例如多設置幾個減速丘,那麼即使沒有展開任何宣活動,人們還是會自行減速。再怎麼要他加速,到了這裡,速度也不得不慢下來。」

「兩種方法並行不就好了?」我說。

「您說的沒錯!同時改變意識和結構是最理想的辦法,但彼此之間還是有所差別;兩個方法都有必要,但相對來說,更直接、更有力解決問題的方法,是制度上的改變。我覺得制度比意識更能治本,只要制度改變了,意識也會跟著改變。」

公民接著又說:

「教育問題也一樣,解決學校教育問題的方法有兩種,一種是改變與教育相關者的意識,另一種則是改變教育結構。但改變意識的效果有限,再怎麼呼籲與教育問題相關的學生、教師、家長不要過度競爭、不要補習或請家教、不要進行先修課程,還是無濟於事。因為教育問題的源頭在結構上。而這裡所說的結構,是指經濟體制,是經濟體制規範了教育的形式和問題。」

如以上所說的,教育競爭變得越來越激烈的問題,與經濟問題有直接關連。坦白說,教育形態乃是由經濟體制所規範的,其中有兩項經濟因素擔任了決定性的角色:工作機會和收入差距。

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我們來參考一下丹麥的教育現況。眾所皆知,北歐國家的教育環境十分優良,尤其是芬蘭的教育,有一陣子在社會中成為熱門的話題,那是因為OECD所實施的國際學生能力評量計畫「PISA」(國際學生能力評量計畫)的緣故。PISA以六十餘國為對象,每三年實施一次,對年滿十五歲的學生進行數學、科學、閱讀能力的評量。韓國和芬蘭的評比結果總是名列前茅,但兩國在教育環境和教育方向卻有很大的差別。因此熱衷教育的家長們,有一陣子試圖學習和移植芬蘭的教育法,蔚為風潮。

我們所要探討的國家,是每次在PISA評比中,排名總是倒數的丹麥。與PISA評量結果不同的是,丹麥在OECD學生快樂指數調查中,總是能拿到前幾名。尤其是二○一三年的調查,丹麥學生高居快樂國家排行榜第一名。相反的,在同一項調查中,芬蘭排第六十,韓國排第六十四——參與調查的國家,全部就只有六十四國。

丹麥學校到底怎麼教學生的?雖然成績墊底,幸福指數卻那麼高?現在讓我們跟著在丹麥出生的D,一窺他的人生吧。


D出生於哥本哈根,今年七歲,正面臨學業方向的選擇。他有三個選項:公立初等學校、自由學校、一般私立學校。公立初等學校是國家義務教育單位,有八成學生都會選擇上公立初等學校;自由學校屬於另類教育,大約有兩成學生會選擇這類學校;一般私立學校則只有少數中上層家庭的學生會去就讀。D選擇了公立初等學校,他必須在這裡從一年級上到九年級,學習人文、自然科學、實用藝術相關的基礎教育。

丹麥九年制的公立初等學校相當於一般中小學階段,在這九年裡,只有一次考試,就是畢業考。雖然叫做畢業「考」,但其實沒有不通過的,因為這只是為了確認學生是否好好學習義務教育才實施的。大多只會給「好」「很好」的評語,不公開實際排名。D在這九年裡玩得很快樂,畢業前從來沒有考試,整天都玩得不亦樂乎。

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滿十六歲的D該上高中了。丹麥有兩種十分獨特的學校,就是「發展學校」和「公民大學」,都屬於獨立性的學校。發展學校為期一年,可在初等學校畢業後、進入高等學校前就讀;公民大學也是短期課程,可在高等學校畢業後、進入大學前就讀。學生可自由選擇是否要進入發展學校和公民大學學習——丹麥有四成學生會在上高等學校前先進入發展學校。

進入發展學校後要做什麼?就是玩和休息啊!進入高等學校或職業學校前,給自己一年時間尋找自我、摸索未來、結交朋友、談戀愛、休息⋯⋯什麼都行。丹麥共有兩百五十所各具特色的發展學校,因此可依自己的意願任意選擇。可以學習音樂、美術、木工、建築、話劇各種事物,藉此確認自己的興趣,並體驗可能的未來。

D也選擇進入發展學校,這所學校在海邊,學生們可享受游泳、乘船或海上運動的樂趣。下午兩點,所有正規課程結束之後,D會去玩帆船,傍晚六點左右再開始閱讀或做自己喜歡的事情。但由於發展學校並不屬於丹麥義務教育的一環,因此學費大多由家長自行負擔。

現在D十七歲了。丹麥的高等教育分為兩種:國立高等學校或職業學校。國立高等學校屬人文系統,約有六成五的學生會選擇就讀。職業學校則並行人文教育和職業教育,大約只有三成五的學生會就讀。在國立高等學校求學的三年期間,會學習人文學、社會學和自然科學,畢業前才有一次畢業考。職業學校的修業時間為兩到三年,主要學習農業、社會保健、工作實習等課程。學生們在實際工作現場累積專業經驗後,大多一畢業就進入社會工作。

D選擇了國立高等學校,成為一名高中生。照理說,應該好好用功才對,但以國內高中生的眼光來看,D簡直就是一直玩、一直玩。D一天的作息如下:早上八點開始上課,上午課程結束後,中午用餐時間四十分鐘,下午開始上課沒多久就放學——週一、三、五上到下午三點三十分;週二和週四更早,下午兩點就放學。放學後的時間可以從事運動、美術或音樂等自己喜歡的活動。不必上什麼補習班,可以和朋友一起玩,也可以自己看看書,想做什麼就做什麼。

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D二十歲了,他在進入大學前決定,先花六個月去上公民學校。這裡也和發展學校一樣,提供學生尋找自我、探索適情適性工作和未來的空間與時間。

公民大學和發展學校這類特殊制度之所以能在丹麥扎根,源於丹麥教育之父葛龍維(N.F.S. Grundtvig)的影響。活躍於十九世紀的葛龍維,反對當時王政時代以國定教科書來教育學生,成立了公民學校,讓公民自己擔任教育的主體,公民大學和發展學校就是繼承了他的精神。事實上,在丹麥,任何人都可以按照自我理念成立學校,並得到國家的補助。

二十一歲的D決定念大學,於是便拿著高中畢業考的成績、在校學習成績和自己的實習經驗申請入學。大學裡也有醫學或心理學之類的熱門科系,但競爭並不激烈。丹麥學生們一般都會按自己的性向選擇合適的科系就讀。大學學費全免,但仍只有約四成學生會選擇進大學,而大學可分為四年制綜合大學和兩年制專業大學。

當然,丹麥的教育也並非完全理想,仍有學生不適應學校教育,教師的資質問題也成為社會討論的議題。同時面對全球性經濟成長減緩、競爭日益激烈,也讓丹麥人懷疑學校教育是否有不足之處。自從丹麥在PISA中拿到倒數名次後,國內也出現學校應定期舉辦考試,並進行校際評鑑的聲浪。


我們以丹麥為參考的原因,並不是出於羨慕,想要了解國內教育的問題點,而是為了闡明教育問題其實源自於經濟結構的問題。

有兩點是我們所不能理解的,第一是:為什麼丹麥學生之間沒有激烈的競爭?第二是:為什麼學費全免,他們還不想念大學?這可以舉出很多原因,例如葛龍維等歷史人物的影響、社會風氣、政治清廉度、全球快樂指數第一名等等。在這麼多原因裡,對競爭有直接影響的,就是經濟。尤其是工作機會和所得差距,才是引發競爭的直接原因。

首先是工作機會對競爭的影響。一般來說,競爭只有在具備「稀少性」的時候才會發生,稀少性指的是財富或價值在數量上供不應求的狀態。前面我們在探討工作情況時,也曾經提到,只有身居前10%的人,才能享有安定的經濟生活。因此為了獲得一份好的工作,競爭不得不變得激烈。

丹麥的就業率超過75%(註:就業率是指十五歲以上的工作年齡人口中,就業者所占的比率,是用來確認實際上創造就業機會能力的指標),相較於歐盟平均就業率65%還高出了10%;而丹麥的失業率也只有5∼6%左右,比起歐盟的平均10%的失業率,算是維持在相當安定的水準。丹麥學生不需要激烈競爭或拚命擠進大學,根本原因就是社會上保障了足夠的就業機會。只要就業機會受到基本保障,就能緩和競爭,也連帶減輕學生們在學業上的負擔。

其次,所得差距也讓競爭加劇。不管哪個國家,所得差距都是自然而然形成的。醫師、律師等專業人士的收入一定比雇用勞工的收入高。所得差距是一種必然發生的現象,也是提高社會效率所必需的。問題在於,我們可以接受這種自然而然發生的所得差距到什麼地步?又該如何協調?這是整個社會必須達成協議的。

眾所皆知,丹麥個人所得稅率高達55%,國家也得以藉此實施完善的福利政策。高稅率降低了高收入者的實際所得,完善的福利措施則提高了低收入者的實質所得,緩和了薪資差距。如果會計師和木工的收入沒有多大差別,大企業上班族和工匠的所得也相差無幾的話,那麼大家就不會搶著要當會計師或大企業上班族了。事實上,對於不擅長考試、擁有特殊專才的學生們,實在沒必要參與大學入學的競爭。縮小所得差距,就會使職業的貴賤意識消失、降低進入大學就讀的必要性。

教育的本質可視為是個人修養與學問的精進。但現實中,教育卻和求職問題、個人謀生能力有密不可分的關係。尤其是工作機會和所得差距的水準,取決於該社會的教育風氣。如果社會上工作機會少,所得差距大,只有少數人能占住優質工作的話,那麼學生和求職者就必然會身處競爭激烈的環境裡。


這麼看來,要解決問題似乎很簡單:只要增加優質工作機會、縮小所得差距,不就能解決了?若是真能如此,那不是太好了嗎?

但這其中卻存在著一個複雜的問題,就是創造就業機會和縮小所得差距的解決方法。一般來說,這兩個選項是對立的。如果想創造更多就業機會,自由市場最有效率;但若想縮小所得差距,就必須由政府干預。

那麼,要怎麼做才能增加工作機會呢?方法很多,最普遍的方法就是促進市場成長,像是放寬限制,以便企業能擴大規模;雇用更多的人力,同時也調降稅金。換句話說,就是採取自由市場路線。但是從前面討論的內容,我們也了解到,這個方法會使得福利限縮、擴大貧富差距,造成貧富懸殊。

其次,該如何縮小所得差距呢?最直接的方法就是強化政府的角色。透過修法,提高最低工資,全面實施和雇用保障有關的福利政策。為了準備相關的必要財源,不得不採取調高少數最高收入者和企業稅金的制度。也就是說,政府必須出手干預。但這個方法會因為稅金的調漲,造成勞動意願下降、企業投資欲望減弱,連帶也會減少整個社會的工作機會。

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當然,這兩者也不是完全矛盾的,有一種概念稱為「彈性安全」,是將勞動市場的「彈性」和雇用的「保障」結合創造出來的「彈性安全」概念。目前包括丹麥在內,挪威、瑞典、芬蘭等北歐國家都實施這項制度,這種制度結合了自由市場和政府干預兩者的特性。

首先,在追求自由市場方面,允許企業可以任意解雇和雇用勞工。實際上,在丹麥,就算有強而有力的工會,但勞工還是會被任意解雇。因此所有勞工的平均在職時間大約為八年左右,完全沒有終身職場的概念。不過,任意解雇反而能激發雇用的效果。企業在可任意改組的情況下,能快速適應市場的變化,相對錄用也變得比較積極。如同前面所說的,丹麥的就業率為75%,比歐盟平均就業率65%還高。

勞動市場之所以能如此靈活,不是因為勞工願意犧牲,而是國家提供強大的雇用保障。在政府的強力干預下,高稅率和全面性福利得以實施,個人面臨失業,也不會灰心喪志。丹麥的失業勞工每個月可支領最高原薪資90%的失業津貼,時間最長四年。不過,在失業期間,勞工有義務接受職業訓練,在沒有特殊理由的情況下,如果持續拒絕政府所提供的工作機會,便會中止失業津貼的發放。在這種環境下,勞工即使遭到解雇,也不覺得有必要強力反抗,因為他們不會因此處於經濟上的困境。

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彈性安全無法在國內生根的原因,不是因為企業和勞工的固執己見,也不是因為政府的無能。不考慮現實、一味導入外國制度,不見得就能一下子解決問題。其實國內也有類似的政策,只是程度上有所不同罷了。所有的社會都一樣,都會經過不斷試誤、前進又後退的過程,才會逐漸變得成熟。而要達到這種穩步成熟的社會,必要條件就是公民的合理性。處於困境時,公民必須對自由市場和政府干預做出慎重的選擇、不斷協調,而這些合理的選擇累積下來,就能為美好未來打下基礎。


從上面的討論我們可以知道,教育取決於經濟。經濟情況與環境就是工作機會與所得差距的程度,並具體地決定了教育的形態。問題在於,解決工作機會和所得差距的方案,卻牽涉到相互對立的國家方向。若是追求自由市場,或許可增加工作機會,但所得差距也會隨之擴大。同時,在這樣的經濟環境下,也會使學生不得不面對激烈的競爭。

相反的,若是追求政府干預,或許能緩和所得差距,但投資會隨之降少,工作機會也會變少。身處這樣的經濟環境裡,學生還是同樣得為了爭取有限的工作機會,投入過度競爭中。

因此,我國的學生們正處在一個艱難的情況中:經濟成長遲緩時代到來、貧富差距日漸懸殊,使得工作機會減少,也更拉大了所得差距。

根據二○一四年韓國統計廳的資料顯示,韓國的經濟活動人口(註:凡從事生產各種有形物品或提供各種服務之活動,且具有經濟價值者)中,就業者有二五八八萬人。其中有兩百萬人任職於大企業,只占全體就業者的7.7%。儘管如此,大多數人還是不斷地努力,只為了成為這7.7%的其中一員。這不是因為他們貪心、愛面子,或思考方式有問題,而是因為好工作實在太少了。這也使得學生不得不處在極端激烈的競爭當中,為了提高獲得這7.7%穩定工作機會的可能性,必須努力進入前8%的首爾圈大學。

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因此,唯有經濟環境變得更好、其他92.3%的工作也變好、整體薪資提高、縮小所得差距、增加工作機會,孩子們才能避免踏入爭奪高收入、穩定工作的競爭中,也才能解決過度競爭、校外補習風氣盛行、以入學考試為主的學校教育等教育上的問題。為了孩子們的未來,這時候就需要在自由市場與政府干預之間做出合理的選擇與協調。

書籍介紹

如果我們一起做總統:關於未來,讓你一無所懼的七堂課》,究竟出版

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作者:蔡社長

想像有一天,一枚「加稅按鈕」來到總統面前……這是個關鍵的選擇,整個社會將因此走向不同的結果。如果由你來決定,怎麼做才對?你,會開始什麼樣的思辨?

「除了少數極端的人,大部分的人都是合理、善良的。雖然我們從現實與媒體中看到,社會中似乎充斥著對立與衝突,但儘管不斷重複錯誤與重蹈覆轍,世界還是一小步、一小步地向前邁進。而帶領世界前進的主人翁,就是公民。

所謂的公民,並不是指什麼理想國,也不是某種已完成的特定狀態。公民指的就是存在於你我身邊的一般人,有欲望、有競爭,或聰明、或愚笨,會努力也會懶惰……就是這樣的一群人。

這本書不是教你如何成為一個合理的公民,只是想讓一個普普通通的公民,知道今後會面臨什麼樣的選擇罷了。希望這本書,在身為公民的你試圖做出合理選擇與決定時,能小有助益。」

──蔡社長

如果我們一起做總統:關於未來,讓你一無所懼的七堂課 蔡社長
Photo Credit: 究竟出版

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜