不是票多者勝不公平?這正是美國避免分裂的基礎

不是票多者勝不公平?這正是美國避免分裂的基礎
Photo Credit: Reuters/達志影像
我們想讓你知道的是

我們從美國開國的歷史、《聯邦論》的討論與南北戰爭,可以暸解「選舉人團」出現的原因。也說明了為何「選舉人團」制度這麼奇怪,美國還是不太有人敢去動他。

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在今年的美國總統大選中,相信大家都發現一個奇妙的狀況。那就是希拉莉 (Hillary Diane Rodham Clinton)的總得票數明明比特朗普(Donald John Trump)多出20萬票左右,但卻因「選舉人票」比特朗普少了51票,硬生生地輸了這場選舉。以台灣的民主經驗來看,民主不是應該票票等值嗎?為什麼會發生總票數明明贏過對手,選舉結果反而輸給對手的怪事?

要解答這個問題,我們先稍微簡介一下美國總統選舉的「選舉人團」(Electoral College)制度。美國的選舉人團制度,是一種「間接選舉」。也就是民眾先投票選出「選舉人」,再由選舉人投票選出「總統」。過去台灣有一段時間也是由人民先選舉「國大代表」,再由國大代表選出總統。但美國的選舉人制與台灣過去國大代表的不同之處在於,美國的選舉人「唯一功能」就是投票選總統。

而選舉人產生的方式,就是由各黨提名,再由「各州」(這是重點,請各位牢記這個單位)州民投票選舉出該州的選舉人,而每一個州是採「贏者全拿」(Winner-take-all)的原則(除了緬因州和內布拉斯加州)。這個原則簡單來說,就是以「州」為單位,整州選出來的選舉人都要採取「同一立場」。這個奇妙的原則,就是美國選舉人團制度最特別的地方。

接下來的問題就在於,美國幹嘛要設計一個這麼奇怪的選舉制度?更精確地問,美國幹嘛要設計一個以「州」為單位的選舉制度?(雖然各州所持有的選舉人票總數會依據人口調整,算法的沿革請參考〈從美國大選「勝者全取」的選舉人票制,回顧「計票」的演變〉)

這個問題的答案如果說得誇張一點,關係到——

美國之所以能夠成為「一個」國家

美國是一個國家,這句話在現在來看根本是一句廢話。但我們回到美國開國的年代,這句話可是既嚴肅又嚴重的問題。在北美十三州仍在與英軍交戰時,這十三州都有「各自的成文憲法」,所以從國際法來看,各州其實都是主權獨立的「國家」。而在一開始,這十三州基於同盟需要,在1781年訂立了「邦聯條例」(Articles of Confederation)。

但根據邦聯條例所組織的邦聯國會,因為並非民眾直選,而是由各州政府指派。所以大家可以想像是類似十三個不同國家的代表聚在一起開會,共同討論合作議題。但問題很快就出現了,各州的代表因為只對自己所屬的州政府負責,所以都只關心自己州的利益,導致整個議會像是一盤散沙。

北美十三州 Map_of_territorial_growth_1775
Photo Credit: National Atlas of the United States Public Domain
紅色區域是革命之前的十三個殖民地,粉紅色區域為法印戰爭之後大英帝國主張的地區,橘色區域為西班牙主張的地區。

而後雖然打贏了獨立戰爭,但「十三州邦聯」仍是面臨相當險峻的形勢。我們若是看一下當時的地圖:在邦聯的西邊是面積不輸他們的「法屬路易斯安那」;在邦聯北邊是仍被英國控制的「加拿大」;在邦聯南邊則是西班牙控制的「佛羅里達」。除了東面是大西洋以外,新生邦聯的「三面」都被強權的殖民地給包圍。而就算是大西洋那一面,也必須提防來自歐洲老牌帝國主義國家的攻擊。

在外在壓力以及土地共同開發問題的驅使下,美國的開國元勳認真討論,要讓各州進行更緊密的聯合。我們如果看《聯邦論》(Federalist Papers)的記載,就可以看到漢彌爾頓(Alexander Hamilton)在第十五篇對紐約州民的呼籲,就提到了建立更緊密的聯邦,是為了迫在眉睫的:外債問題、外國勢力非法佔領十三州領土問題、密西西比河航行權問題、土地炒作問題、沒有共同貨幣造成的信貸問題。

因此在1786年由維珍尼亞州提議召開「安納波利斯會議」(Annapolis Convention),希望修改「邦聯條例」,將邦聯改組成更緊密的「聯邦」。

「聯邦」是影響美國產生「選舉人團」制度的第一個背景。

美國的立國過程是由「十三個國家」合併成「一個國家」。這與歐亞許多民族國家是「由帝國傳承而來」或是「由帝國獨立出來」是完全不一樣的歷史經驗。因爲美國的各州原本都是「國家」,所他們建國經歷的不是由中央分權給地方的歷史經驗。而是倒過來,由地方「授權」給中央建立政府。

所以「州」在美國憲政制度裡的地位不只是一個「行政區」,而是美國這個國家統治正當性的基礎。

而建立選舉人團的第二個背景來自《聯邦論》。

台灣學者蕭高彥在《西方共和主義思想史論》中提到:在這本由美國幾位開國元勳(主要是麥迪遜(James Madison)跟漢彌爾頓)共同以「普布利烏斯」(Publius)為筆名發表的文集中,闡述了很多他們對憲政設計的想法。在規劃「聯邦」的制度時,他們參考了法國孟德斯鳩(Montesquieu)所寫的《論法的精神》(The Spirit of the Laws)。

孟德斯鳩提出了一個在現代台灣也很常見的觀點:「民主只適合小國寡民。」但孟德斯鳩接下來提出了解決的辦法,只要先讓比較小疆域的國家實行民主,再透過「協約」(Convention)來建立「聯邦共和國」(Federal Republic),就可以解決這個問題。而這些理論,又剛好符合美國在立國時期的邦聯結構。

而孟德斯鳩另一個重要的概念,就是我們從小就從課本上學過的「三權分立」。因此「聯邦共和國」跟「三權分立」就成為美國在設計憲政體制時的兩個主要原則。

目前許多討論「選舉人團」的文章都有談過在1787年討論總統應該如何選舉時,有下列四種方案:

  1. 由國會中選出一人
  2. 由各州州長中選出一人
  3. 全國人民直選
  4. 選舉人團制度

但比較少提到的是,為什麼最後選擇了選舉人團。其實理由就來自於我們談到的「聯邦共和國」跟「三權分立」兩個原則。

首先,如果選的是「由國會中選出一人」,這牴觸了三權分立。他讓立法權掌握了行政權,變得過分強大。當時開國元勳甚至認為立法權本身都太強,所以把它拆成「參議院」「眾議院」,所以根本不可能讓議會能產生總統。

而由州長中選出一人,這牴觸的是聯邦共和國原則。他讓某一州權力過大,這會讓那州能掌控全國的行政權。而且也容易讓州跟州之間形成派系,最後讓國家瓦解。

而由人民直選,這同時牴觸了聯邦共和國原則跟三權分立原則。因為當「行政機關」「立法機關」都完全反映了同一批人的意志時,其實就跟行政立法結合無異。因此兩者要採取不同的方式選出,才能讓行政跟立法真正達到分立的價值。而配合聯邦共和國原則,最好就是讓直接民意反應在以「州」為單位的意見上,再由各州的代表間接選出總統。這又能顧及讓人口少的州,不會因為總票數少就被邊緣化。

而因為上述兩個背景,才讓美國選擇了選舉人團制度,並且終於成為一個國家。但這絕不是一個簡單的成就。

例如在稍晚的1819年,在南美洲的英雄玻利瓦爾(Simón Bolívar)從西班牙殖民獨立後,就想仿傚美國建立「大哥倫比亞共和國」。但因為搞不定各地的利益跟派系,大哥倫比亞共和國在1831年解體。分解成今日的哥倫比亞、哥斯大黎加、厄瓜多、蓋亞那、巴拿馬、秘魯、委內瑞拉。

而美國也在19世紀差點分裂。一般對南北戰爭的詮釋,都聚焦在「自由」與「奴隸制」的對抗。但從更深層的角度,南北戰爭反映的是「國家發展戰略」的差異。根據富勒(J.F.C.Fuller)的《戰爭指導》與《西洋世界軍事史》,奴隸制度的爭執來自於美國南北不同的「產業結構」。

對南方的農業州而言,他們需要的是大量、廉價、教育程度低的勞工來發展棉花種植跟熱帶栽培業;但對北方的工業州而言,需要的是受過教育的技術工人或是商業人才。因此雙方的產業發展方向不同,對人才的需求也不同,造成了對黑人解放的政策差異。

這時火上加油的,是被美國買下的法屬路易斯安那,與更西方新加入州的態度。他們偏向哪一邊,就能決定美國最後會成為「農業國家」還是「工業國家」。而東部的南北各州,在爭取中西部各州的支持時爆發更多摩擦,最終終於演變成戰爭。而到了戰時,南方各州的態度,已經不是要林肯(Abraham Lincoln)接受黑奴制度,而是要求「獨立」。所以他們直接在1861年成立「美利堅聯盟國」(Confederate States of America)。

最後在薛曼(William Tecumseh Sherman)與格蘭特(Ulysses S. Grant)的攻擊下,終於消滅了美利堅聯盟國。在戰後,北方的聯邦政府為了避免南方成為分離主義的溫床,盡量以寬大政策希望不刺激南方各州。但仍讓南方各州對北方仇視,這導致了後來很長一段時間,林肯所屬的「共和黨」只能拿到北方的票,而南方都支持「民主黨」。

這個南北分裂的投票傾向,一直延續到小羅斯福(Franklin Delano Roosevelt)靠「新政」一口氣翻轉了南北板塊,才漸漸形成今天美國選舉的兩黨板塊。而這段歷史或許也說明了,為何選舉人團制度這麼奇怪,美國還是不太有人敢去動他。因為這套制度對小州聲音的保障,正是美國避免分裂而成為偉大國家的基礎。

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核稿編輯:翁世航