英國電力私有化戰爭:被賣掉的不是基礎建設,而是付帳單的市民

英國電力私有化戰爭:被賣掉的不是基礎建設,而是付帳單的市民
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對民營電力公司而言,最理想的狀況是只供應剛剛好的電量,燈火永遠處於即將熄滅的邊緣,但是從未熄滅。這樣一來,他們可以隨心所欲地制定電價,用戶非得付費不可。

文:詹姆斯・米克(James Meek)

李特查爾德(Stephen Littlechild)的「PRI(零售物價指數)-X」算式、二十多年來對股東資本主義的推崇,以及「高階主管追求個人財富是受到社會認可的」觀念的風行,長年累積之下,導致英國所仰賴的電力系統變得老舊衰敗。五分之一的英國現役電廠將在二○二○年代以前除役,而政府打算藉由新的核能、風力和天然氣發電廠組合,加上少數幾座燃煤電廠,重整國家電網,填補供電上的缺口。

不過,上述種種,粗估需要一千一百億英鎊的經費。二○一二年一名政府官員表示,這筆經費恐怕只是個開端。

新的國際法規要求各國減少使用化石燃料,以善盡世界公民之責;這樣的要求不啻是雪上加霜,我們的核能電廠已破舊不堪,我們的燃煤與燃油電廠是製造溫室氣體的工廠。由於我們在北海的天然氣儲量已經快燒光了,我們越來越倚賴從卡達經荷莫茲海峽(Strait of Hormuz)運來的液化天然氣;而伊朗誓言,一旦遭到外國勢力挑釁,他們將封鎖這條通道。陸上風力發電廠不受鄉間保守黨的歡迎;而海上風力發電廠造價高昂,並且離電網太遠;況且,風力發電需要其他備案,因為風不會一直吹個不停。

英國未來電力供應的三大來源是天然氣、風力和核能,燃煤占的比重照理會越來越低。有人主張,要取代導致氣候變遷的燃煤發電,最簡單的方法就是增加天然氣發電廠及海上風力發電廠的網路。最先進的天然氣發電廠可以快速興建完成;機器可以在半小時內開機,不用的時候也可以隨時停機;電廠只需要一百名工作人員即可運作。支持天然氣發電的人士表示,天然氣比燃煤更潔淨、更環保,而且,它讓英國有時間大量增建風力發電廠,而不至於危及供電的穩定。

由天然氣和風力發電組成的電力系統將是一套過度系統,有如油電混合動力車——本身非常環保,但是內附碳燃料引擎,免得你受困路中。然而,儘管新的壓裂(fracking)技術讓英國得以更方便地買到更便宜的天然氣,但是供給的穩定性仍然令人擔心。因此,永遠處於開機狀態、持續穩定供應基準電量、每瓦電力碳排放量是天然氣電力七分之一的新核能電廠,仍然是政府倚賴的重心。

由工黨提出,並由接任者繼承的原始構想,是批准四座新的核能電廠,每座電廠各有一對反應爐,藉此紓解民間電力產業對核能的渴望。其中兩對反應爐將由法國電力公司分別在薩默塞特郡的欣克利角(Hinkley Point)電廠,以及沙福克郡(Suffolk)的賽茲威爾(Sizewell)電廠興建;另外兩對則由德國的意昂及萊茵集團,分別在安格爾西島(Anglesey)的威爾法(Wylfa)電廠,以及格洛斯特郡的奧爾德伯里(Oldbury)電廠興建。

至少四組(甚至是全部的八組)將會採用同一種模型:也就是法國阿海琺公司設計的高效率且極度安全的歐洲壓水式反應爐(EPR)。建造八座同樣的反應爐能降低成本:它們可以有效地大量生產。核能電廠的遊說者主張,由於核能電廠運作時不會產生太多溫室氣體,跟風力發電廠一樣,因此,它們也該如同風力發電廠,得到某種程度的補助。照他們的說法,如果我們要求法國人和德國人花大錢興建核電廠,就必需保證他們的投資能在核電廠營運的幾十年內得到回收。欣克利角核電廠將在二○二三年上線,幾年之內,將近四分之一的英國尖峰時間用電量,將由安全、乾淨又可靠的新核能電廠供應。

這些說法有什麼謬誤?事實證明,幾乎全都錯了。二○一一年三月,福島的核子反應爐在日本大地震之後三度熔毀,德國政府因此全面廢核,導致萊茵及意昂集團放棄他們在英國的核能投資。由德國人手中接下威爾法及奧爾德伯里計畫的日本日立公司(Hitachi),如今提議在原址上與美國奇異公司(General Electric)聯手興建兩組進階沸水反應爐(Advanced BoilingWater Reactor,簡稱ABWR)。法國人在一九七○及八○年代,藉由興建六十組幾乎一模一樣的反應爐而達到規模經濟。英國的八組反應爐,原本聽起來就像手工製作而非生產線商品;現在四組採用一種模型,另外四組採用另一種模型,聽起來簡直就像在做實驗。

而這第一批核子反應爐確實充滿了實驗性質。福島核災以前,日本總共有四座不算特別可靠的現役ABWR,EPR則從未真正上線過。目前,中國正在興建兩座EPR,芬蘭興建一座,諾曼第的弗萊蒙城(Flamanville)也有一座。芬蘭和法國EPR的造價,至少會比原本的預算高兩倍。弗萊蒙的工期落後了五年,芬蘭電廠則落後九年。中國的反應爐預計在二○一五及二○一六年上線,比原定計畫遲了一年。法國本身對EPR的熱情似乎冷卻了下來,總統歐蘭德(Francois Hollande)希望把核電占法國供電的比例,從百分之七十五降到百分之五十。

法國電力公司的前任執行長法蘭索瓦・魯斯利(François Roussely)曾警告說,EPR的結構太過複雜,需要重新設計。他說電廠應該提供顧客一種更小、更簡單的反應爐,叫做ATMEA。前一年,法國電力公司的新任執行長亨利・普羅里奧曾嘲笑阿海琺意圖將EPR推向海外市場。「你知道有幾家公司的目錄上只有一項產品嗎?「他冷笑著說,「福特和他的T型車算是一家。但那是一百年前了,而且他確實懂得製造與銷售。「法國如今想在英國興建EPR,一般認為,這段話是普羅里奧在政治鬥爭激烈的法國產業世界玩的一次權力遊戲;然而,正是這個世界——一個不受英國選民控制的世界——在英國民眾身上套上了枷鎖。


英國預定的EPR投資,不免令人憂心忡忡地聯想到路軌公司(Railtrack)災難性滅亡的前兆。這家民營企業不得不在二○○一年重新收歸國有。正如第二章見到的,在路軌公司的個案中,政府也同樣允許全國所仰賴的民營網路投資於未受驗證的技術,不顧歐洲方面顯示技術尚未成熟的警訊。

但在李特查爾德和勞森展望的自由市場烏托邦中,這應該不成問題,他們認為國家計畫委員不懂人民的需求,民眾知道自己要什麼,而企業家投資人力、物力供應市場所需,彼此競爭。如果供應的商品或服務不受青睞、毫無用處或過於昂貴,輸的是企業家,不是顧客。這種觀點沒有將民眾的行銷敏感度納入考量,不過,這是一種合理的原理原則,適用於餐館、汽車或家具;又或者銀行能面對真正的競爭,未嘗不是一件好事。然而,若將這種觀點套用到英國電力產業上,會出現兩個可怕的問題。

第一個問題是,核能電廠並非餐館。如果我在鬧市開了一家咖啡館,結果倒店了,我的生計會出現問題,但是鎮民不會找不到地方喝咖啡。然而,如果國家電網公司預定在二○二○年以前供應一千三百萬千瓦的核電,一旦跳票,國家將陷入危機。這無異於一個老笑話:如果你欠銀行一百英鎊,你就有麻煩了;如果你欠他們一百萬英鎊,那麼銀行就有麻煩了。如果冉貝納・李維計畫在耶誕節以前遷入新居,屆時房子尚未就緒,李維就有麻煩了;如果冉貝納・李維的新核子反應爐在二○二三年以前尚未就緒,全英國就有麻煩了。完工九成的風力發電廠可以有九成的運作能力;而完工九成的核能電廠,則是無用又累贅的廢物——一個價值一百六十億英鎊的廢物,如欣克利的案例。

企業在英國興建新核子反應爐、卻因成本超支而中途終止行動的機率,低於另一種可能性:一旦動工,電廠必將不計成本堅持完成新核子反應爐的興建工程。這就是第二個問題。所費不貲又尾大不掉的核子反應爐並不合算。全球暖化是核電被列入考慮的唯一原因,若要籌建完成,唯有靠政府補助。而英國政府提供給法國電力公司及其小合夥人(阿海琺和兩家中國國營企業)興建欣克利的補助,龐大得驚人:以九十二點五英鎊/每小時一千瓩的保障價格收購欣克利角生產的電力,未來三十五年依通貨膨脹率調漲。這大約是目前英國平均批發電價的兩倍。

他們給法國電力公司九年時間完成興建計畫,慷慨得難以想像(日本的ABWR只花四年就蓋好了)。財政部還給法國電力公司及其合夥人擔保,協助他們舉債興建電廠。倫敦券商利本資本(Liberum Capital)的分析師彼得・阿瑟頓和孫沐路指出,欣克利光要步上軌道,就會是全世界最昂貴的發電廠;等到它開始發電,若要免除補助,天然氣的價格漲幅必須高達百分之一百三十左右。「英國政府在進行一場豪賭,認定未來化石燃料將極其昂貴,「阿瑟頓和孫寫道,「如果賭錯了,那麼當(電廠)開始服役,從經濟角度來看,這張合約將顯得愚蠢至極。英國政府竟然認為無妨下這樣的賭注,我們著實震驚。」

補助金不會來自國稅。它將和風力發電廠的補助一樣,來自英國用戶的電費帳單。這赤裸裸地揭露了民生服務事業私有化的真實面——被賣掉的不是基礎建設,而是付帳單的市民;被轉為私有的不是電力,而是稅收。實際上,法國和中國政府買下的,是透過電費帳單向英國客戶課稅的權利,並且用英國的錢和土地,替未經檢驗的法國核能技術蓋一座全球展覽館。而且,由於電費帳單上的隱形稅並未考慮用戶的所得,因此越窮的人實際上付的稅率越高。

這並不表示法國人民就是這樁交易的贏家(不過至少歐蘭德承認,法國的電費帳單是某種形式的稅收,應該依據所得調整)。英方、法方和中方的合夥關係緊繃,有鑑於所有選項都很昂貴而且充滿政治色彩,英國政府仍然可能認定EPR風險過高,轉而選擇天然氣與風力混合動力選項——多蓋幾家天然氣發電廠彌補缺口,持續補助海上風力發電廠以設法安撫綠色遊說人士,並且投資於更深奧難解的未來科技:例如潮汐能、乾淨煤、釷燃料、連接北海風力電廠與地中海太陽能電廠的歐洲超級電網,以及引進冰島綠色電力的電纜。無論如何,這些選擇都會讓法國人民因為法國電力公司花大錢收購英國能源公司,以及其老舊的現役核能電廠而被套牢。

如李特查爾德與勞森這樣的自由市場主義者也許會說,若交由市場機制決定,市場絕不會蓋核能電廠;它永遠會選擇最划算的方案。但這是狡辯。就電力事業而言,市場絕不可能順其自然發展。燃煤也許是最便宜的方案,但是污染太嚴重;天然氣也許是最便宜的方案,但是國家越仰賴天然氣,就需要越高的緊急備用儲量——而市場是不會為此買單的。關於英國電力事業(與天然氣)私有化,赫爾姆最驚人的觀點是,這些產業既不是順理成章的國有產業,也不是順理成章的私有產業。「太奇怪了,「他寫道,「這些產業除了被視為政治產業之外,難道還能有其他看法?」

電力事業的私有化行動並未成功壓制電價。最新數據顯示,英國的電價大約落在歐洲的平均值之間——高於法國而低於德國。英國的產業與管理也是一大失敗。若要衡量兩黨政客有多麼愚蠢、多麼辜負人民,最簡單的方法就是看看這項事實:一套可靠卻經營不善的英國電力系統沒有完成改革,反而被摧毀了,到頭來,系統的一大部分被舊體制的外國版本所併吞。而且也沒有做到透明化:為了籌措投資經費,一個誇口不加稅、或者將低薪家庭排除在納稅等級之外的政府,竟然允許外國電力公司收取對窮人衝擊特別大的統一費率稅。


在英國,法國電力公司是法國政府的化身;而在法國,它既是也不是法國政府的顯現―藉由拓展海外市場,它避開了照理擁有這家公司的人民的耳目。如何說明這個道理呢?「法國電力公司是全球最大的電力公司,但它仍是純種的法國企業,」丹尼斯・科恩點出其中矛盾,「儘管它是純粹的法國企業,但公司的策略卻是要試著離開法國。」

單就法國電力公司大舉收購英國電力事業這件事情而言,最重要的關鍵不在於它是法國企業,而在於當它如此果決地跨越英吉利海峽,它成了某種既不完全屬於法國,也不完全屬於英國的東西。它成了把國家管轄範圍當作便宜行事手段的跨國企業,一如有錢人把國家管轄範圍視為逃稅的便宜行事手段。在法國,它躲在政府的盾牌後頭,把自己塑造成法國國家利益的擁護者;而在英國,它則把自己塑造成全球自由市場和公平競爭的支持者,巧妙利用兩國政府、選民和媒體分頭行事的事實:兩雙監督的眼睛連接兩顆分開的腦袋,讓法國電力公司得以如此偽善地存活著。

法國電力公司仍然是法國的中央發電局,不過其技術能力優於英國的前中央發電局。一九九○年代的電力事業經理工會領袖東尼・庫伯告訴我,當二○○八年法國電力公司接管英國原有的核能電廠時,「許多人說,『老天爺啊,至少現在有人懂得怎麼操作這些鬼東西了。』」但是,觸角一旦伸入在海外收稅的事務,法國電力公司便成了某種混合體——法國中央發電局與法國版安隆企業雜交下的產物。一位長期關注法國能源產業的觀察家說,在安隆的鼎盛時期,她曾陪同一群法國電力公司高階主管到安隆交易所參觀。當他們注視著這家美國同行在螢幕上交易著幾百萬瓩的電力時,幾位高官眼中閃爍的羨慕與忌妒,讓她大吃一驚。

只因為法國電力公司在法國受到羅賓漢滋擾,而它又在雪伍德森林旁的戈騰姆電廠樹立了標準,不代表它就成了諾丁罕的警長。然而,電力市場的寡占行為,讓人聯想起羅賓漢傳奇的故事背景中,那種屬於中世紀社會的不公不義:在一個以國王為國家最大利益象徵者的地方,而此象徵人物卻式微,只對自己而不對任何人負責,並開始忙著跟窮人課稅。彷彿國界只屬於付稅的升斗小民,不能限制偉大的人物,以及他們經營的偉大跨國企業。

然而,燈火從未熄滅。至少那是幾年以前一位國會議員在國會提出證據時,對迪特爾・赫爾姆所說的。該名國會議員說,前一年冬天,用戶被警告有斷電的可能,但是並未發生。赫爾姆以罕見的熱情為他糾正錯誤。他說,如果你把問題定義為斷電與否,你就完全誤解了新的電力市場的運作方式。對民營電力公司而言,最理想的狀況是只供應剛剛好的電量,燈火永遠處於即將熄滅的邊緣,但是從未熄滅。這樣一來,他們可以隨心所欲地制定電價,用戶非得付費不可。「人們以為供電沒有保障,燈火有可能熄滅——但那不是重點,「他說,「重點是燈火剛剛熄滅之前發生的事。」

這場了不起的電力實驗,至今已過了二十多年。儘管它是一場私有化行動——或稱課稅行動——但更可以被視為一次隔離行動,靠著複雜度、商業祕密和純粹的地理距離,在電力公司大股東和他們服務的顧客之間,設下一道難以穿越的屏障。更換供應商並不難,然而在那道屏障後頭,市民和小企業根本無從得知,無論是換了最便宜的或最貴的供應商,他們都被狠狠地敲詐。英國的佃農消費者帶著該上繳的稅,來到堂皇的電力莊園的柵門外,納悶現在是誰住在那間大房子裡,不知主人是否在家,還是去了他們散布全球的其他莊園裡。

難怪丹尼斯・科恩——一名老共產黨員、巴黎公社社員及法國革命時代激進共和黨員的子孫——痛恨他的東家在海外的所作所為。「我非常驚訝,英國工會會員竟沒有大肆抗議,「他指的是民營化及外國收購,「若是按照我們的文化,我們絕對抵死不從,奮戰到底。」

書籍介紹

財團治國的年代:從自由市場到不自由的人民》,時報出版

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作者:詹姆斯・米克(James Meek)

英國資深記者詹姆斯・米克在二○○五年離開《衛報》後,有感於社會逐漸走向貧富兩極,為了釐清亂象,他投入私有化領域的研究。本書揉合他的個人觀察、旅行報導、訪談、歷史敘事與嚴謹的論述,探索過去二、三十年私有化浪潮背後的故事。書評盛讚沒有半句多餘或無聊的文字,熱切急迫,情感動人,是最強力批判經濟亂象的著作之一。本書在英國上市後,佳評如潮,更入選《衛報》當年必讀書籍。

本書特色:

  • 顯現新自由主義興起至今的後遺症,深具討論價值
  • 市面上少數專論公用事業民營化如何造成貧富不均
  • 結合報導文學、歷史敘事與資料分析,以故事呈現民營化的過程與亂象,易於理解
  • 在公營與民營的弊病之間,試圖提出第三方的解決之道
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責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜