如果中國違反《中英聯合聲明》或《基本法》,英國可以做甚麼?

如果中國違反《中英聯合聲明》或《基本法》,英國可以做甚麼?
Photo Credit: Peter Nicholls / Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

彭定康早前在香港大學陸佑堂與學生對談,未有具體回應問題:假如中國違反《中英聯合聲明》英國能做甚麼?作者就此分享他的看法。

文:謝昆良

問得好:英國作為前宗主國——《聯合聲明》的簽署國,究竟能為香港做甚麼、會做甚麼?

香港前總督彭定康最近到香港大學陸佑堂與學生對談,香港眾志主席、立法會議員羅冠聰問彭定康,英國政府除了呼籲中國政府遵守一國兩制外,還可以做甚麼確保中國履行《中英聯合聲明》(下稱:《聯合聲明》)。彭定康沒有直接回應英國政府能做甚麼,但就指爭取國際社會聲援香港社會有幫助。作為前宗主國,《聯合聲明》的簽署國,英國究竟能為香港做甚麼,會做甚麼?

要探討這個問題,首先我們要明白《基本法》與《聯合聲明》的分別。《基本法》是由全國人大通過的法律,用來落實《聯合聲明》中的《附件1︰中華人民共和國政府對香港的基本方針政策的具體說明》。《基本法》的內容比《附件1》的具體仔細,更延伸到《附件1》沒有觸及的領域,例如《基本法》第28條︰香港居民的人身自由不受侵犯;和第23條︰香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為……等。即是說:

中國只要不抵觸、不刪除、不修改關於《附件1》,並無違反《聯合聲明》

根據《聯合聲明》,中國政府須要實施覆蓋《附件1》內容的《基本法》50年。不過,對於《基本法》的延伸內容,無論是人大釋法,僭建《基本法》,或者修法,都是屬於中國政府的內政︰全國人大透過制定《基本法》以明文規定在香港實行的制度,並擁有《基本法》的修改權;全國人大常委會則擁有《基本法》的解釋權。中國政府釋法、僭建、修改,甚至違反《基本法》的延伸內容,也屬於中國法律事宜,只要不抵觸、不刪除、不修改關於《附件1》所提出的對香港的基本政策方針,並無違反《聯合聲明》。

即是說,如果要控告西環治港,介入選舉之類,請到中國法院向中聯辦提出訴訟,或者上訪,結果不言而寓。即使中聯辦明目張膽地介入選舉,支持某幾個受到他們祝福的西環之子參選立法會,最多控告中國政府違反《基本法》,但難以藉此指控中國違反《聯合聲明》。畢竟,《聯合聲明》和《附件1》沒有觸及選舉部分,沒有承諾中央政府不得參加香港的選舉,在這個灰色地帶下,英國政府無能為力。

假如真的違反了《聯合聲明》,英國可以做甚麼?

至於銅鑼灣書店員工失蹤事件,英國外交及聯邦事務部發表的半年度報告書認為,中國政府透過境外執法拘捕並移送已違反中國法律的李波回國內是嚴重違反「一國兩制」原則,即《附件1》中國政府對香港的基本方針政策,嚴重違反《聯合聲明》;其實在《維也納條約法公約》第27條中亦指明︰一當事國不得援引其國內法規定為理由而不履行條約。因此,中國無論在國際法或者是《基本法》層面上,都不能夠以李波違反中國法律為由而不履行《聯合聲明》,用任何方法使李波用自己的方法回國接受調查和審判,或監視林榮基回書店取證。話雖如此,這份報告書並無具體建議英國政府採取任何措施。那麼在國際層面上,若英國認為中國嚴重違反《聯合聲明》,英國政府能夠採取甚麼行動呢?

《聯合聲明》是由中國與英國簽定並於生效後,送請聯合國秘書處登記並公佈的條約。在國際法的原則下,英國可以透過政治或法律手段去處理中國方面違反條約的問題。政治方面,《聯合國憲章》第33條和聯合國大會第2625號決議案《關於各國依聯合國憲章建立友好關係和合作的國際法原則宣言》指出,政治手段包括談判、調查、調停、和解、公斷、區域機關或區域辦法。政治手段的目的不在乎透過向對方施壓而迫使雙方達成共識,解決紛爭。早在雨傘運動時期,銅鑼灣書店李波事件曝光前,英國眾議院外交事務委員會就已經主動調查《聯合聲明》的落實情況。

不過,環球經濟不景,英國經濟愈來愈依賴中國資金,加上蘇格蘭獨派抬頭,英國脫歐等,外憂內患不斷,對中國的影響力銳減。中國政府更禁止時任外交事務委員會使團入境香港進行調查工作,英國政府對此也只是發表草草聲明了事,眾議院亦只能進行國會辯論完事。自從英國交還香港那天起,英國政府已經沒有任何條件跟中國進行談判或調解;英國國會進行的調查對中國的政治影響力根本微不足道;在《聯合聲明》草擬的時候,亦沒有預留任何條文交代處理爭執的安排。英國的政治手段有限,而且力量虛弱,不足以令中國回應,英國政府亦不願意因為香港事務而激怒中國政府,賠上中英關係,危及中國對英國的投資力度。

就算英國入稟海牙國際法院⋯⋯

在司法層次上,英國可以入稟荷蘭海牙國際法院,控告中國違反《聯合聲明》。英國可以要求國際法院頒發命令,禁止中國政府在聆訊期間繼續進行任何違反《附件1》對香港的基本方針政策的行為,作為保障雙方權利之臨時辦法。不過,由於違反的內容如銅鑼灣書店事件是一次性的,禁止的具體內容相信會難以制定。與此同時,英國可以在國際法院向中國追究責任,包括停止錯誤行為,彌補錯失,道歉認錯。話雖如此,即使英國決定訴諸國際法院,法律手段只會淪為荷蘭海牙常設仲裁法院南海仲裁案的翻版,註定失敗,自討沒趣,賠了夫人又折兵。

《聯合國憲章》第2條指出聯合國的原則是「會員國主權平等」,因此,只有中英兩國皆同意以法律手段解決就《聯合聲明》引起的紛爭,聯合國屬下的國際法院才能接納案件。至於南海仲裁案,由於常設仲裁法院不是聯合國機構,不受《聯合國憲章》約束,因而可以接受菲律賓單方面的申訴。可是,在沒有雙方當事國的平等參與下,仲裁結果是沒有任何認受性和現實意義,菲律賓現在還是要乖乖回歸政治手段。現今中國政府提倡「政治問題,政治解決」,更何況法律面前難保中國不會吃虧,因此,中國政府絕對不會同意和英國政府玩法庭遊戲。

既然政治手段不行,法律手段不通,還有甚麼手段?在《國家對國際不法行為的責任條款》第22條就允許受害國為確保責任國停止不法行為並進行賠償而採取反制措施。若英國認為中國違反《聯合聲明》,英國可以做到的就只有單方面暫時停止施行雙方就《聯合聲明》交換的備忘錄,暫時賦予英國國民(海外)在英國的居留權,直至中國停止違反《聯合聲明》及作出補救措施。可是,面對日益強大的中國,中國有可能以其人之道還治其人之身,透過政治手段或經濟手段,採取針對英國的反制措施,更甚者中國政府可能會以英國單方面毀約,宣告《聯合聲明》失效,直接取消《基本法》,對香港實行一國一制。

總括來說,英國對香港有其歷史情意結,也有其國際道義責任。這些感情在英國政府的半年度報告書和眾議院外交事務委員會就《聯合聲明》的落實情況的調查中體現。不過,對於中國違反《聯合聲明》,英國政府不會打算,也沒有能力進行任何實際行動。香港人不需要對英國抱有任何一絲期望。

責任編輯:王陽翎

核稿編輯:周雪君